Chi prende decisioni dentro le istituzioni deve fare tanti conti. Quelli finanziari, quelli con la maggioranza che lo sostiene, quelli con l’opposizione sempre pronta – a torto o a ragione – a contestare le scelte e quelli coi cittadini. Sia quelli che han votato chi governa, sia quelli che han votato contro.

E i conti spesso non tornano. A volte per qualcuno, a volte per molti, a volte in modo talmente pervasivo che la Legge interviene e impone severi cambi di rotta. È il caso, nei Comuni, di quanto disposto dall’art. 41 del Decreto Legislativo 267/2000 (noto come TUEL - Testo Unico degli Enti Locali).

Secondo la norma esistono circa 6 casistiche, con gradi diversi di severità e gravità dei fatti osservati, che impongono il commissariamento di un Comune. In termini pratici, il Sindaco viene esautorato dei suoi poteri che vengono affidati a un commissario (nominato dal Prefetto – figura di congiunzione tra lo Stato centrale e gli Enti Locali, nominato dal Ministero degli Interni) che subentra al sindaco nella gestione di tutte le attività, ordinarie e straordinarie, fino a nuove elezioni. Il periodo di commissariamento, in tutti i casi, è solitamente molto breve in quanto segue il ciclo elettorale: non appena sciolto il comune si avviano subito le procedure per nuove elezioni. Quindi, solitamente, il commissario rimane in carica per un periodo di tempo molto breve che difficilmente supera l’anno. Diverso è il caso dei commissariamenti per infiltrazione mafiosa che possono e solitamente durano più a lungo.

Le performance di un comune, come di qualunque altra amministrazione pubblica che raccoglie e impiega denaro pubblico, sono determinate da molte variabili (e dai famosi “conti” di cui accennavo in apertura).

Negli anni, molti professionisti e accademici, un po’ ovunque nel mondo, si sono occupati del tema analizzando le determinanti di buone e cattive performance. Fondamentalmente emerge che lo stato di salute delle finanze di un comune è la risultante di uno o più delle seguenti determinanti (spesso combinate tra loro):

Ideologia politica. Solitamente i Comuni amministrati dal Centro-Sinistra presentano una tendenza all’aumento della spesa pubblica. Il che non è di per sé né male né bene. Dipende da come si spendono i soldi dei contribuenti. A ogni modo questa evidenza non sempre trova riscontro negli studi;

Profilo del Sindaco. Se il sindaco è donna, l’attenzione alla sostenibilità finanziaria del comune pare essere inferiore. Allo stesso tempo, se il sindaco (non importa il sesso) ha un background di studi economici, questo, secondo gli studi, è associato con una salute finanziaria maggiore;

Profilo del Consiglio Comunale. Curiosamente, invece, secondo uno studio spagnolo, se nel consiglio comunale sale la proporzione di donne, il comune presenta finanze più virtuose e una politica di bilancio più conservativa;

Stabilità politica. Come è lecito attendersi, una maggioranza solida ed una bassa frammentazione tra livelli di governo sono associate con finanze pubbliche più sostenibili;

Rapporti di forza tra maggioranza e opposizione. Un interessante studio svedese mostra che laddove la maggioranza non sia così forte – e quindi l’opposizione non risulti debole o frammentata – la sostenibilità delle finanze pubbliche ne beneficia. Questo si spiega con la sana pressione esercitata dall’opposizione sulle scelte di bilancio della maggioranza;

Ciclo elettorale. Molti studi (eccone uno di esempio), in diversi contesti e in riferimento a diversi livelli di governo, confermano che con l’avvicinarsi delle elezioni spesa, tassazione e finanziamenti sono maggiormente manipolati in vista di una possibile auspicata ri-elezione.

In un recente studio, insieme e a tre colleghi dell’Università LUMSA di Roma, ci siamo chiesti cosa accade in Italia alle finanze di un comune quando viene commissariato e soprattutto se eventuali effetti dell’azione del commissario perdurano oltre il suo mandato quando il Comune, a seguito di elezioni, torna alla normalità con un sindaco a pieni poteri e un nuovo consiglio comunale. Porsi il quesito non è interessante solo di per sé, ma lo è almeno per altre due ragioni:

1. Se, come sottolineato, un commissario amministra un ente locale per pochi mesi o massimo un anno, come fa ad incidere? E qualora incida, come e perché questo può protrarsi anche quando se ne va?

2. Seppure a diversi livelli di governo possano – e certamente ci sono – osservarsi dinamiche diverse, trovare delle evidenze a livello di enti locali può essere utile per considerare cosa accade in altri livelli di governo. Per esempio la nomina di un governo tecnico a livello centrale può essere vista come una forma di commissariamento.

A tal fine abbiamo studiato 215 Comuni Italiani che nel periodo 2017-2020 sono stati oggetto di commissariamento e siamo andati ad analizzare gli effetti su alcuni indicatori finanziari “dell’operato” dei commissari in confronto con la situazione prima, durante e dopo il loro insediamento. I risultati sono molto interessanti. Anzitutto emerge che il commissario riesce a migliorare, mediamente, le finanze di un Comune agendo su tre variabili fondamentali: le entrate non derivanti dalla tassazione, maggiore efficienza nella spesa e il miglioramento della gestione delle entrate accertate ma non riscosse. Nel primo caso questo viene ottenuto dal commissario innalzando ad esempio le entrate derivanti da multe e contravvenzioni. Nel secondo e terzo caso, invece, ciò è dovuto a stime meno generose delle entrate (che quindi poi effettivamente si incassano) e ad una maggiore oculatezza della spesa. Tutto ciò risulta molto coerente se si considera l’elemento forse più importante alla base dell’analisi: il commissario non è mosso da alcun interesse politico e non deve rispondere a pressioni politiche, né di maggioranza né di opposizione. E soprattutto non deve essere rieletto, o vedersi prolungare il suo mandato. Dall’altro lato, ma questo è di difficile misurazione, si può immaginare che anche i cittadini, di fronte ad un evento straordinario di questo tipo siano più “compliant”.

Da ultimo, la cosa più interessante che emerge è data dal prolungarsi di questi effetti positivi. Abbiamo infatti riscontrato che, almeno nell’anno successivo (non c’erano dati ulteriori, pertanto studieremo poi il prosieguo) dopo l’elezione del nuovo sindaco, i benefici portati dal commissario sembrano, in media, tenere.

Questo significa che il nuovo sindaco, quanto meno nel periodo iniziale, fa sue le scelte finanziarie del commissario e agisce conseguentemente. Non è un caso che le uniche spese che subiscono un’impennata dopo le nuove elezioni siano quelle per investimenti. Questo è normale, il sindaco prova subito a mantenere parti delle “grandi promesse” fatte in campagna elettorale.

Ne emerge un quadro dove si conferma che, quando necessario, interrompere la vita democratica di una amministrazione pubblica ha senso e porta benefici alle finanze pubbliche. Tuttavia, restano perplessità circa la tenuta dei benefici nel medio lungo termine e la rottura del rapporto cittadini-istituzioni che porta alla non rappresentatività temporanea, al sentire non accolte le proprie istanze, alla delusione per coloro che avevano votato il sindaco rimosso, e ad una crescente disaffezione verso la politica e verso chi amministra. Perché tanto, alle brutte, si rimedia. Ecco, questo spezza la maturazione dei processi di accountability nei paesi più sviluppati e rappresenta un pessimo esempio per quelli che ambiscono a diventarlo.

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