Uma vez, em trabalho de campo sobre a Administração Pública em Portugal, entrevistei o presidente de um organismo da administração directa do Estado com grande importância e influência sobre a Administração. A certa altura da entrevista, em tom enfático e não conseguindo esconder o orgulho no que dizia, afirmou que nunca tinha sido funcionário público.

De toda a entrevista, foi isso que mais me surpreendeu, que mais me intrigou. Criou-me um “choque cultural”: o que os antropólogos denominam uma estranheza, uma dificuldade de interpretação perante algo que não é óbvio nem de fácil explicação. Porquê? Porque é que alguém com responsabilidades sobre vários aspectos da Administração Pública se orgulha de nunca ter sido funcionário público? Este texto é uma tentativa de racionalidade face a essa questão.

Proponho que essa frase é evidência de uma das dimensões do que chamo “Administrativismo”. O Administrativismo é uma ideologia (que, no sentido de Marx, é uma mentirinha bem contada – uma legitimação simbólica que engana): um conjunto de ideias que defendem que o Estado, através da Administração, procura resolver os problemas dos cidadãos quando, na verdade, o sistema jurídico-normativo não só contribui para criar parte dos problemas que depois pretende resolver, como está feito à medida e premeia quem se afasta da zona operacional de resolução de problemas.

Quer dizer, temos um sistema que na prática privilegia o distanciamento do próprio público que deveria servir, ainda que mantenha um ideal de serviço público.

O Administrativismo não é a burocracia em si, mas a autonomização da reprodução administrativa como finalidade dominante do sistema. Essa reprodução está na base de ‘jogos estruturais dominantes’, colocando o serviço público e a boa governança estruturalmente em zonas mais vulneráveis, ‘posições de resistência institucional’, jogos estruturalmente penalizadores (de soma negativa).

Ou seja, a Administração Pública tal como está desenhada tende a deslocar do seu centro operacional tanto os problemas do cidadão como o funcionário que com eles lida directamente. Essa é uma trincheira social, uma zona de sacrifício. O Administrativismo é esta mentirinha bem contada: os idealistas continuam a acreditar, os dominadores aproveitam o sistema.

Voltando à história inicial, ao dizer que nunca se foi funcionário público é, desde logo, dizer que se conseguiu sempre estar longe dessa trincheira social: de dependência por um lado, e de escrutínio directo da população por outro. E que se percebeu o Administrativismo. Dizer isso a um professor universitário de carreira é também passar a mensagem — de que se foi mais inteligente. E foi!

Convém, pois, perguntar: que jogo jogou este homem, esta figura-tipo?

É nesse desafio que, ainda que com diferenças entre sociedades (porque estes jogos são certamente comuns a várias), podemos caracterizar três jogos centrais da Administração — na relação com a política, no quadro organizacional e na relação com as populações. Estes jogos são também reveladores do Administrativismo enquanto produção social de dois regimes morais institucionais: os idealistas (orientados ao serviço público) e os dominadores (orientados ao poder):

I) Apanha-me se Puderes — jogado por aqueles que conseguem um bypass entre Administração e Política e sobrevoam a administração; II) Fura-Vidas — o jogo do administrativismo puro: dominar dentro da Administração e usar os meios de produção administrativos (regulamentos, avaliação, editais) em proveito próprio e dos da sua clique; III) Linha de Contenção — o jogo das populações tampão, onde se enfrentam duas populações numa espécie de trincheiras sociais: os profissionais operacionais e as massas.

A existência destes jogos enquanto posições estruturais não implica que todos os actores os joguem, mas apenas que o sistema os torna disponíveis e funcionalmente recompensadores.

Por vezes fala-se de ética e da sua falta em determinados actores sociais e políticos. Estes jogos não são inteligíveis como falhas de carácter ou morais, mas antes como soluções funcionais e recompensadoras do sistema.

Para além disso, estes jogos têm funções sociais e políticas específicas. Os jogos I e II possibilitam não só relações de cooperação oportunistas entre actores sociais diferentes e de diferentes classes sociais, como também funcionam como campo de testes, filtragem de personalidades e ancoragem político-partidária na administração, contribuindo ainda para a estabilização de alianças inter-elites. Já o jogo III é o ‘jogo do empurra’ entre funcionários operacionais (médicos, professores, polícias, assistentes sociais, etc.) e população e cria politicamente os lugares do sacrifício, por vezes redentor, ainda que, na maioria das vezes, anónimo e trágico.

I Jogo – Apanha-me se Puderes (Bypass) Utilizo o título do filme propositadamente (Catch Me If You Can), pois estes personagens interiorizam a idealização de que podem ser tudo: estão aptos para desempenhar qualquer cargo. Basicamente, servem o poder. Este é o jogo do bypass político-administrativo. A regra central não é subir dentro da Administração, mas sobrevoá-la.

O acesso não é meritocrático nem puramente burocrático. É mediado por capitais prévios vários: relações familiares ou dinásticas, origem geográfica, formação conjunta no liceu ou na universidade, pertença a juventudes partidárias e outros clubes discretos.

Depois de entrarem, os jogadores legitimam os lugares a posteriori por currículos retroactivamente normalizados.

O percurso é diverso, mas nos casos mais radicais entram para a classe rendista do Estado mal acabam — ou ainda durante — a licenciatura. A entrada na Administração é função já da posição de influência política. A partir daí, sobrevoam a carreira administrativa.

Este jogo produz uma “classe rendista do Estado” que ocupa cátedras, reitorias, conselhos de administração, agências, reguladores. A função sistémica é a captura do topo e a produção de lealdade política transversal, desresponsabilizando-o do funcionamento quotidiano e tornando invisível a cadeia real de produção do valor administrativo.

II Jogo – Fura-Vidas (Chefes)

Este é o jogo do administrativismo puro. Das ‘chefias intermédias’. Estamos dentro da máquina. O ‘Fura-Vidas’ típico é o que transforma a instituição numa aldeia e a si próprio no seu chefe/“cacique”.

Os jogadores são quadros médios e superiores, técnicos que aprenderam que o poder não está apenas na decisão, mas sobretudo no processo. Trata-se de uma posição possível dentro da máquina – claramente activada pela explosão de instituições com autonomia administrativa e financeira após a entrada para a CEE em 1986. É imperioso controlar completamente o processo: os “meios de produção administrativos” — regulamentos, avaliações, editais de recrutamento, grelhas, métricas, prazos. O controlo de processos eleitorais e a reprodução no poder é mera consequência.

Quem domina estes meios define quem progride, quem fica onde, quem é “avaliável”.

A lógica não é confrontar o sistema, mas colonizá-lo. A elite que domina os meios de produção administrativa numa instituição tem como objectivo criar regras que beneficiam trajectórias específicas, fazer coincidir neutralidade formal com vantagem estrutural e transformar a excepção em norma técnica. Tudo isto de forma regulamentar, burocrática, formalmente neutra e colegialmente decidida, de modo que, em litigância jurídica, seja sempre defendido como uma posição claramente institucional — quando de facto não o é.

O resultado é uma aristocracia administrativa invisível, mas extremamente estável. Não depende directamente da política, mas da opacidade e da inércia do sistema.

Este jogo e o anterior colocam os seus jogadores a salvo do jogo central da Administração: o confronto com a população e os seus problemas. É a lógica entre o “limpo” e o “sujo”: profissionais de cliente ideal e profissionais de ajustes situacionais — estes últimos jogam o terceiro jogo.

III Jogo – Linha de Contenção (Trincheiras)

Este é o jogo central — e o único realmente arriscado. É o jogo que faz o sistema funcionar — e destrói quem o joga.

Aqui está o funcionário público no sentido estrito do termo. Aquele que o dirigente que entrevistei se orgulhava de nunca ter sido.

Os jogadores são os profissionais de contacto directo: desde logo polícias, professores, médicos, enfermeiros, assistentes sociais, advogados oficiosos, operacionais da AIMA, funcionários dos tribunais, das finanças e da segurança social, etc.

A função primeira é gerir o excesso: de necessidade, de expectativas, de conflito. O objectivo muitas vezes não é resolver, mas classificar, mediar, adiar, redistribuir no tempo — segundo a racionalidade própria do sistema.

O mecanismo é criar uma população administrativa tampão que absorve frustração, dissipa energia social e impede a explosão sistémica. Como não controla regras nem acede aos jogos I e II, isso resulta frequentemente em burnout, cinismo, abandono ou rutura violenta. Há também várias estratégias, enquanto ‘armas dos fracos’: ‘sonsice’; ‘pôr-se a jeito’; ‘rame-rame’; ‘já dei para esse campeonato’; etc.

Este jogo não é jogado para ganhar, mas para absorver impacto e minimizar perdas. Coloca frente a frente duas populações tampão enquanto o centro administrativo se mantém operacional e a salvo.

Em situação de crise — tipicamente o escândalo mediático — qualquer das populações deste jogo pode ser sacrificada pelos que jogam os jogos I e II. Esse sacrifício cumpre uma função política: personaliza a falha, moraliza o erro e produz a ilusão de purificação do sistema. O Estado-Administração não resolve: amortece. O conflito não desaparece; é empilhado, retardado e redistribuído.

A Crise O sistema começa a estar em crise quando deixa de conseguir transformar excesso em adiamento e absorção. Torna-se visível o excesso:

da massa de pequeno delito que não é reportado por falta de confiança do cidadão;

do delito que não é travado pelos polícias pela libertação imediata dos detidos;

do pequeno caso judicial que se acumula, se adia e impede a justiça, criando reacções de tipo administrativo dos funcionários judiciais, dos advogados e mesmo dos juízes;

da acumulação de alunos que não querem aprender mas querem passar de ano nas escolas e universidades;

dos casos não urgentes ou pouco urgentes que estrangulam o sistema de emergência e hospitalar; etc.

A crise torna-se evidente quando uma população administrativa é colocada entre outra população (os delinquentes, os autores e réus, os doentes, os alunos, os imigrantes) e o próprio colapso do sistema. Trata-se, assim, de verdadeiras trincheiras sociais em que se vive uma fronteira viva, numa zona de sacrifício mútuo.

Mas também a crise dá-se pela consciência crescente dos jogos descritos:

o jogo III fala mais alto: os profissionais percebem que são peças tampão; as populações percebem que não há resolução, apenas adiamento;

o jogo II é exposto como manipulação: já não é possível esconder a apropriação de algumas instituições do Estado e o menosprezo pelo serviço público;

o jogo I torna-se obscenamente visível: por cada nomeação percepcionada como imprópria (de parente, amigo, do partido, etc.), todo o sistema é entendido como corrupto.

As trincheiras sociais evidentes todos os dias e a consciência acrescida dos jogos em causa evidenciam a crise da Sociedade Administrada e do Administrativismo que a legitima. A crise pode ser prolongada pelo próprio Administrativismo através de outras mentirinhas, como “reforma” ou “modernização”, sempre prontas a usar.

O conceito de “Reforma da Administração Pública” surge pela primeira vez em 1967, ano de criação do Secretariado da Reforma Administrativa: tem quase sessenta anos!

No entanto, o momento-charneira em que vivemos — saídas do sistema, judicialização massiva, voto anti ou pró-ordem, episódios de violência difusa — e, principalmente, a IA, que não produziu esta crise mas a revela, acelera e reduz a opacidade estrutural, podem conduzir à transformação, seja por transparência algorítmica, redução de intermediação e/ou automatização de processos tampão.

Esta estrutura cria uma divisão entre as elites que “sobrevoam” a administração e os profissionais que enfrentam o desgaste directo nas trincheiras sociais. O sistema sobrevive através da gestão do excesso e do adiamento de conflitos, entrando em colapso quando estas estratégias falham.

Conclui-se que a actual crise de confiança e a transparência trazida por novas tecnologias expõem a natureza fictícia das reformas administrativas tradicionais.

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