Доц. д-р Борислав Цеков пред "Труд news": Конституцията - алгоритъм на свободата и суверенитета

Колкото по-безидеен и безпомощен е един политик да решава реалните проблеми на държавата, толкова по-радикални предложения лансира за промени в Конституцията

В Европа отдавна няма „гилдийни републики“, а само парламентарни

Изборите за 52-ро Народно събрание приключват, но въпросите остават. Сред най-важните от тях са ще има ли нови мнозинства и още упражнения над многострадалната Конституция на Република България, поредни експерименти на тема служебно правителство, дописвания на "домовата  книга", правила избор на членове на Висшия съдебен съвет и тям подобни. Малко след Деня на Конституцията 16 април и преди деня, в който ще бъдат обавени резултатите от изборите, разговаряме с доц. д-р Борислав Цеков, водещ конституционалист и преподавател по конституционно право.

- Отбелязахме за пореден път Деня на Конституцията – 16 април. Ако трябва да синтезирате смисъла и ролята на конституцията за развитието на страната, какви ще са те?- Конституцията на една демократична държава е правно-политическия алгоритъм на Свободата и Суверенитета. Затова Търновската конституция за България е онзи суверенен акт, с който младата българска нация отвхвърли предлагания от „великите сили“ проект за „Органически устав“, основан на архаичния монархически суверенитет и едноличната власт, и прие конституция, основана на модерния принцип на народния суверенитет и парламентаризма. Това я превърна в опора и упование за крехките демократични тенденции, които се зародиха след Освобождението и не позволи на авторитарните девиации - от режима на пълномощията, през диктатурата на Стамболов, до личните монархически режими - да ги анихилират напълно. С новата ни Конституция от юли 1991 г. България отново възкръсна за демокрацията и сложи мощна преграда пред авторитарните аспирации към еднолична власт на новосформираната посткомунистическа олигархия. Затова трябва да я пазим.

- Към днешна дата как можем да оценим напъните непременно да се промени Конституцията така, че да се изземат правомощията на президента при назначаване на служебно правителство и това да става по "домова книга"?- Винаги съм казвал, че колкото по-безидеен и безпомощен е един политик да решава реалните проблеми на държавата, толкова по-радикални предложения лансира за промени в Конституцията. Истината е, че нито един от днешните проблеми на България - корупция, прекомерна бюрокрация, икономически дисбаланси и пр. - не е причинен от Конституцията и не може да бъде решен нито с промени в нея, нито с някаква нова конституция. Още когато се появи тази идея да се ограничи ролята на президента при назначаването на служебно правителство, изразих, а впоследствие и представих пред Конституционния съд отрицателно становище. Няма да повтарям тук аргументите, защото времето и събитията доказаха тяхната правота. За съжаление в Конституционния съд тогава надделяха други съображения и тя не беше обявена за противоконституционна, макар че е такава. 

- Видяхме какъв е ефектът от „домовата книга“, как може да бъде поправена тая грешка?- Само с нова конституционна промяна. Президентът, като неутрална власт с арбитражен характер, трябва да има свобода на преценката при определянето на състава на служебното правителство, защото е негова политическата отговорност. Пред него трябва да се полага и клетвата на МС, защото именно президентът, а не Народното събрание, е източникън на пълномощията на служебното правителство. Добре е да има консултации с парламентарните групи, но те не следва да имат обвързващ характер. С оглед натрупания вече негативен опит със служебните правителства от последните години, е необходимо да бъдат поставени изрични конституционни ограничения на служебното правителство.

- Какви трябва да са тези ограничения? Например - да бъдат сключвани дългосрочни договори и споразумения, да се участва в нови съюзи, "коалиции на желаещи" и т.н.?- Категорично поддържам такава постановка - и то не от днес. Защото служебното правителство е „служебно“ именно поради това, че не е легитимирано чрез избори. Трябва да бъдат уредени в Конституцията ограничения за сключване или оттегляне от международни договори, за поемане на дългосрочни финансови ангажименти и за някои кадрови промени по висшите етажи на властта и в специалните служби – това не е работа на едно служебно правителство, зад което не стои вота на гражданите. В Испания, например, правителството в оставка, което се трансформира в „служебно“ няма право да предлага референдуми. В демократичната държава с парламентарна форма на управление основните насоки на държавната политика произтичат от народния суверенитет и се осъществяват чрез политическото представителство на нацията в парламента и чрез излъченото от него правителство, което ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната. Самото редовно избрано правителство носи политическа отговорност пред народното представителство. Служебното не носи такава отговорност, а парламентарният контрол върху неговата дейност е значително по-ограничен. Оттам произтичат и необходимите ограничения за неговата дейност. За съжаление правният и конституционният нихилизъм у нас по правило възразяват: „да, ама не ги пише буквално тези ограничения, следователно служебното правителство може да прави всичко“. Ако конституционното право беше толкова елементарно и се свеждаше само до „това, което е написано“, нямаше да има нужда дори от конституционна юрисдикция. Все едно да се лекуваме само на базата на простия прочит на упътванията на лекарствата, без компетентна диагностика. Не е достатъчен буквалният прочит и граматическото тълкуване на конституционните норми. Трябва да се познава историческият и социалният опит, който се съдържа във всяка от тях, и да се тълкуват в този контекст. Защото една конституция не е процесуален кодекс, който трябва да се прилага от N-ския съд, а правно-политическият алгоритъм, по който функционира висшата политическа власт, който има свои изпитани в социалната практика закономерности. Тези закономерности и техните проявления в историята трябва да се познават, защото и най-малкото „творчество“ или „импровизация“ в сферата на висшата политическа власт има дълбочинен ефект върху управлението на държавата и върху обществото. Но това е дълга тема. Не може с правните категории и мислене на цивилистиката, тоест гражданското право, да се третират конституционни въпроси. Това е като разликата между микроикономика и макроикономика. Не може да приравняваш организацията на производството в един цех с крупните макроикономически процеси. По същия начин не може да приравняваш едни елементарни и непроменяеми от библейско време граждански и стопански отношения, които се основават на равнопоставеност и защита на частния интерес, и в крайна сметка се свеждат до „взел Кольо, дал Кольо“, към комплексните отношения, свързани с най-мащабния и динамичен конфликт във всяко общество - конфликтът за овладяването, контрола и упражняването на висшата политическа власт. Именно омиротворяването на този конфликт и поставянето му в определени правно-политически рамки, основани на демократична легитимност и гаранции за свободата, е ядрото на конституционното право. 

- Практика е в много страни правителството в оставка да изпълнява функциите си, включително и да подготвя изборите, докато бъде избрано ново Народно събрание и докато то избере нов кабинет. Възможен ли е такъв вариант в България?- Това е така, с уточнението, че в тези държави правителството в оставка търпи определени нормативни или фактически ограничения, свързани с бюджета, сключването на международни споразумения или, както вече споменах, в примера с Испания – забрана за иницииране на референдуми, което иначе правителството има в своя редовен статус.

- Смятате ли, че беше правилно избрана формата съдилищата да са посредник на питанията на гражданите към Конституционния съд?- Необходимо е да има и тази умерена форма на инцидентен контрол за конституционност по повод съответствието с Конституцията на приложимите към висящо дело норми. Но е крайно време да се осигури и разумен достъп на гражданите до конституционното правосъдие чрез индивидуална конституционна жалба.

- Служебният министър на правосъдието предложи ако не може да се избере ВСС президентът да назначи 11 човека от парламентарната квота. Какво мислите за това предложение?- Това са поредни импровизации от типа „очен лекар предлага нов метод за сърдечни операции“. Не се разбира и често се изопачава смисълът на парламентарната квота. Това не е, както я наричат, „политическа“ квота. Това е легитимният демократичен вход на гражданите в управлението на съдебната власт. Въобще, всяка идея тя да бъде премахната или заобиколена ще има една-единствена и крайно негативна последица - пълно капсулиране на съдебната власт и възпроизводство на нейните собствени пороци на принципа „гарван гарвану око не вади“. Неслучайно в цивилизования свят няма практика професионални гилдии или неправителствени организации да избират членове на органи като ВСС вместо легитимните конституционни органи. У нас обаче упорито се лансира от определени политически среди една екстравагантна идея - членовете на ВСС да се били подбирали от НПО-та, адвокатски колегии, юридически факултети и гилдийни организации. Това е абсурд, защото тези организации по дефиниция изразяват частни интереси, а не народния суверенитет. Как така ще избират или дори само селектират членовете на един висш конституционен орган вместо Народното събрание, което е еманация на народния вот? Пред кого носят отговорност тези хора от подобни непарламентарни структури, кой ги е избрал и кого представляват? В Европа отдавна няма „гилдийни републики“, а само парламентарни. Такава е и България. Казвам „отдавна“, защото трябва да се знае, че тези идеи съвсем не са нови и неслучайно са изхвърлени на бунището на историята. Това са идеите на италианския фашизъм на Мусолини и на авторитарния корпоративизъм на Салазар и Франко за подмяна на демократичните институции с частни гилдийни корпорации, които да формират държавните органи вместо гражданите и техните легитимни политически представители. Сами разбирате, че ако България допусне подобна екзотика не просто ще станем за смях, но и ще се отвори „кутията на Пандора“ - утре друг „реформатор“ ще реши, че и депутатите трябва да се излъчват от частни гилдии или от изкуствен интелект вместо от народа на България. 

- В случай, че парламента не може да излъчи своята квота във ВСС след определен срок не е ли редно да се приложи нормата за неуспешно формиране на парламентарното правителство и предсрочни избори?- Този блокаж е резултат от некадърни и фанатизирани партийци, които вместо да преговарят според тежестта, дадена им от избирателите, поставят ултиматуми: „или нашите, или никой“. Единственият конституционосъобразен подход е да се спазва безусловно принципа на непрекъсваемост на държавното управление. Това означава действащият състав да изпълнява функциите си до избирането на нов. Като не им харесва действащия състав - да сядат на масата на преговорите и да конструират мнозинства и консенсуси. Това е сърцевината на парламентаризма - способността да конструираш мнозинства и консенсуси по основните въпроси на държавата. Всичко останало е примитивна африканизация на политиката – едни партийни племена, без никаква мисъл за общото благо, водят взаимноунищожителни войни за контрол на публичните ресурси.

- Не е ли време да се приеме устройствен закон за Министерски съвет, както има такъв за Съдебната власт. В този закон биха могли да се конкретизират правомощията на Служебното правителство.- Не бива да се приравняват двете власти. Изпълнителната власт, и по-специално политиката на правителството, не може да бъде сведена до дейността на някакъв съд или административно учреждение. Затова правилно в практиката на Конституционния съд е застъпено, че подобен „устройствен закон“ не следва да се приема. Съществува устройствен правилник на МС, който урежда процедурните, организационни и технически аспекти на дейността на МС, но като учреждение. МС като политически връх на изпълнителната власт не може да бъде рамкиран със закон. Конституцията е ясна – МС ръководи и осъществява вътрешната и външната политика.

- За 35 години има шест ремонта на Конститицията и нито една от тях не е свързана с глава Втора – правата на гражданите. Там е записано, че образованието е задължително до 16 г. Каква образователна степен се покрива на 16 г.? Не е ли време да се помисли и за промени в тази част на основния закон? - Училищното обучение до 16-годишна възраст е задължително по Конституция и това е правилно. Държавата обаче не може да задължава гражданите да придобиват висше образование - това е въпрос на личен избор. Ролята на социалната държава е да осигурява достъп и възможност за образование, а не да налага резултати. Така е навсякъде. Затова и в нашата Конституция е предвиден ангажимент на държавата да осигурява достъп до висше образование за онези, които желаят, чрез поддържането на държавни университети, бюджетни субсидии за останалите, образователни стандарти и др.

- Не следва ли правителството да е задължено да внася политическа програма преди да бъде гласуван министър-председателя в НС?- В различните държави има различни подходи по този въпрос. Нашата Конституция възприема най-широко разпространения подход – политическото доверие на Народното събрание при избора на правителство да се изразява чрез гласуване за министър-председател, както и за състава и структурата на Министерския съвет. Въпрос на самото парламентарно мнозинство е дали в конкретната ситуация да поиска представяне на правителствена програма или на приоритети, дали да остави това за по-нататък, или да се произнася по политиката на правителството чрез законите и най-вече чрез държавния бюджет, който гласува.

- Един въпрос извън "конституционните" - как оценявате проекта, публикуван от Министерството на правосъдието, който възражда Комисията за противодействие на корупцията (КПК) такава, каквато вече съществуваше в правния мир от 2023 г., а политическите сили я наричаха "бухалка", когато разследваше техни активисти?Като скандален и, за съжаление, пореден опит да бъдат заобиколени легитимните независими институции на правораздаването и да се формират подобни паралелни органи, в които партиите да прокарват свои доверени лица, без за тях да е надеждно гарантирана независимостта, така както е уредена независимостта на съда, прокуратурата и следствието в Конституцията. Аз съм принципен противник на този подход още от времето, когато същите политически среди - тогава с водещата роля на Меглена Кунева - предложиха първия вариант с разследващи функции и пр. Видяхме, че освен харчене на бюджетни средства, скандали и безполезност, друго от такива структури не може да се очаква. Същото, прочее, се отнася и до ред други бюрокрации, вежливо, но неточно наричани „регулатори“ - от типа на комисиите, които се занимават с обраслото с безобразна бюрократщина понятие „конфликт на интереси“, СЕМ и много други. Тенденцията да се създават такива органи извън системата на трите разделени власти беше стимулирана от неолибералните възгледи за ролята на държавата. За тях е характерно, че се стремят да откъснат регулативната роля на националната държава от демократичния контрол на гражданите – на международно ниво като изнесат важните решения към наднационални бюрокрации, които не са избрани от никого и не се контролират от никого, а на национално - от привидно „независими“ регулатори и юрисдикции, които функционират сякаш извън демократичната система. Не приемам този неолиберален подход.

Доц. д-р Борислав Цеков е водещ конституционалист и преподавател по конституционно право в Югозападния университет „Неофит Рилски“. През последните години негови научни трудове: „Държава и религия: конституционни модели“ (2023 г.) и „Пряка демокрация: проблеми и рестрикции“ (2025 г.) бяха определени от академичната общност като едни от най-значимите достижения в българската конституционноправна наука. Бил е народен представител с пълен мандат (2001-2005 г.), автор и вносител на историческия Закон за вероизповеданията, който допринесе за преодоляване на разкола в БПЦ. Предприемач с международен бизнес в областта на търговията с метали и суровини. Автор на бестселъра „Доктрината „Тръмп“ срещу неолибералния глобализъм“ (2019 г.), издаден с подкрепата на „Труд news“, където е редовен автор вече повече от 15 години.

© Труд