Por que é que tão poucos pagam tanto? |
O nosso sistema fiscal é complexo, instável, um dos mais progressivos da UE e penaliza quem trabalha, quem poupa e quem investe.
A isto acresce o estreitamento progressivo das bases de tributação, resultado dos regimes de isenções e de benefícios fiscais, levando a que o pagamento dos impostos esteja concentrado numa pequena parte do universo potencial de contribuintes. Cerca de quarenta por cento dos agregados familiares e das empresas não pagam qualquer imposto, ao passo que 23% dos contribuintes pagam 82% da receita do IRS e 3% das empresas garantem 70% da receita de IRC (valores para 2023, último ano para o qual existem dados da AT).
Para agravar a situação, há estimativas para o peso da economia informal entre cerca de 25% e 35% do PIB, valores inaceitáveis, quer pela erosão da base fiscal, quer pelos efeitos de distorção da concorrência entre empresas cumpridoras e não cumpridoras
Por que chegámos aqui?
A Reforma Fiscal de 1988/89 combinou um trabalho técnico profundo com uma decisão política reflectida e corajosa e resultou num sistema simples, equitativo, moderado, coerente e estável. Precisamente o oposto do que temos hoje.
As alterações frequentes e numerosas, ao sabor de circunstâncias conjunturais e dos ciclos eleitorais, sem uma preocupação de salvaguarda da coerência global do sistema fiscal, foram progressivamente destruindo aqueles atributos.
Ao mesmo tempo, o crescimento da despesa pública foi ditando agravamentos sucessivos dos níveis de tributação. Um simples exemplo: corrigindo os limites dos escalões de 1989 pelo crescimento dos salários até 2024, concluímos que um rendimento comparável de 70 000 euros sofreria uma taxa marginal em IRS de 35% em 1989 e de 45% em 2024: mais 10 pontos percentuais!
As funções dos impostos podem resumir-se a três: i) financiamento da despesa pública; ii) redistribuição do rendimento; iii) impacto sobre a Economia (estabilização, orientação da procura, fomento da inovação e do crescimento da produtividade). Nos últimos 30 anos, a política fiscal tem sido sobretudo determinada pela necessidade de financiar a despesa crescente e pelos efeitos políticos de curto prazo da política redistributiva. Os objectivos económicos dos impostos têm estado, em geral, ausentes da política fiscal, aliás, frequentemente contraditória com eles. É o caso do IRC que penaliza a capitalização e o crescimento das empresas através do tratamento mais favorável da dívida e do anormal regime de progressividade. Este decorre da derrama estadual que, criada como temporária em circunstâncias excepcionais, foi sucessivamente agravada e se mantém 15 anos depois (tal como a taxa de solidariedade no IRS).
Para além da reforma dos impostos, é urgente a mudança do paradigma da determinação do nível de fiscalidade. Não deve ser o montante de despesa que determina o nível das receitas a arrecadar, mas precisamente o contrário: a despesa deverá ser contida dentro dos limites permitidos por um nível de impostos compatível com o esforço fiscal aceitável e os efeitos desejados sobre a economia.
Isso exige a instituição de mecanismos adequados de avaliação e selecção das despesas públicas, com base na análise da economicidade, da relação custo-benefício e do impacto social. Ou seja, avaliar a qualidade da despesa. Essa avaliação deve ser ex-ante, servindo de base à decisão sobre as despesas a inscrever nos orçamentos. E ex-post, para corrigir trajectórias que se revelem inadequadas. Ou seja, a Reforma Fiscal deve ser acompanhada de uma Reforma do processo orçamental. Não parece que estes mecanismos estejam devidamente instituídos, embora existam serviços com essa vocação (v.g. PlanAPP, em apoio ao Governo e a UTAO, em apoio ao Parlamento). A lei também atribui funções dessa natureza ao Tribunal de Contas, ao estabelecer, entre as suas competências, não só a apreciação da legalidade, mas também «a economia, eficácia e eficiência» da gestão das entidades públicas. Mas esta intervenção deve ter um momento e uma natureza diferentes, que deverão ser precisados numa também recomendável reforma do quadro legal do TdC, muito para além da mera questão do visto prévio. Este será tema para uma próxima crónica.
Quando se pergunta se é possível baixar os impostos, a resposta só pode ser uma: é possível e é necessário, mas com as políticas certas.
Ex-ministro da Economia e Coordenador do Observatório de Políticas Económicas e Financeiras da SEDES