Zakon(odavac) protiv tužilaštva |
Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu (dalje „Zakon“), koga je predložio Uglješa Mrdić, narodni poslanik i predsednik Odbora za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu Narodne skupštine, nije jedini zakon donet po predlogu ovog narodnog poslanika, već je jedan iz grupe pravosudnih zakona koji su zajedno usvojeni. Kako je autor teksta javni tužilac, a i posledice donošenja ovih zakona će se najviše odraziti na javno tužilaštvo, to se u ovom tekstu neću baviti ostalim tzv. „Mrdićevim zakonima“.
Zakon je pripremljen i upućen u proceduru bez sprovođenja javne rasprave, koja se po svojoj prirodi i značaju, podrazumeva prilikom donošenja i izmena sistemskih zakona i uz kršenje međunarodnih standarda za usvajanje sistemskih zakona. Usvojen je i bez prethodne ekspertize i mišljenja Venecijanske komisije (Evropska komisija za demokratiju putem prava) i uz kršenje propisane zakonodavne procedure. Takav način donošenja zakona radikalno odstupa od domaće zakonodavne tradicije i prakse koja je u oblasti pravosuđa uspostavljena i poštovana već više od dvadesetpet godina.
Prilikom donošenja zakona nije poštovana ni nacionalna zakonodavna procedura jer je prekršena odredba člana 17 tačke 26 Zakona o Visokom savetu tužilaštva (u daljem tekstu „Savet“) kojom je propisano da Savet daje mišljenje o izmenama ili dopunama postojećih ili donošenju novih zakona koji uređuju položaj nosilaca javnotužilačke funkcije, organizaciju i postupanje javnog tužilaštva, kao i drugih sistemskih zakona koje javno tužilaštvo primenjuje ili su od značaja za obavljanje javnotužilačke funkcije. Ostalo je nejasno i ko je stvarni autor Zakona. Predlagač (Uglješa Mrdić) tvrdi da je on autor predloga, a u tom slučaju se postavlja pitanje njegove kompetentnosti u odnosu na pitanja od značaja za organizaciju javnog tužilaštva i pravosuđa u celini, pošto se iz njegove biografije ne može utvrditi da ima bilo kakva iskustva u javnom tužilaštvu ili pravosuđu, niti da je stekao bilo kakva posebna znanja iz oblasti organizacije javnog tužilaštva odnosno pravosuđa.
Umesto da dalje razvija i učvršćuje dostignute standarde samostalnosti javnog tužilaštva i nosilaca javnotužilačke funkcije (vrhovni javni tužilac, glavni javni tužioci i javni tužioci), Zakon poništava pozitivne efekte dosadašnjeg reformskog procesa i suštinu ustavnih rešenja u delu Ustava koji se odnosi na pravosuđe, sa ciljem jačanja samostalnosti nosilaca javnotužilačke funkcije i proklamovane samostalnosti (a suštinski, prema sadržini ustavnih rešenja i nezavisnosti) javnog tužilaštva kao posebnog, jedinstvenog i samostalnog državnog organa. Izmenjenim rešenjima relativizuju se, a donekle i obesmišljavaju, ustavna rešenja koja su doprinela značajnom unapređenju i jačanju samostalnosti nosilaca javnotužilačke funkcije i koja su obezbedila bolju zaštitu od nedozvoljenih spoljnih i unutrašnjih uticaja.
Posebno je potrebno istaći posledice izmena koje se propisuju Zakonom:
1. Slabi se Savet, kao krovni organ javnotužilačke organizacije koji obezbeđuje i jemči samostalnost nosilaca javnotužilačke funkcije. Značaj Saveta se smanjuje u dva pravca:
– Ukidanje komisije Saveta za odlučivanje o prigovoru na obavezno uputstvo, supstituciju i devoluciju. Ova komisija je bila sastavljena od pet članova s tim da članovi komisije mogu biti javni tužioci koji nisu glavni tužioci. Na taj način je ova komisija suštinski vršila kontrolu korišćenja hijerarhijskih ovlašćenja i predstavljala zaštitu od zloupotrebe hijerarhije. Zakonom se komisija ukida i njena nadležnost se prenosi u nadležnost, kako to Zakon kaže „organu iz člana 22 ovog zakona“, a „organ iz člana 22 ovog zakona“ je u stvari neposredno viši javni tužilac (neposredno nadređeni izdavaocu obaveznog uputstva, odnosno donosiocu rešenja o supstituciji ili devoluciji), dakle hijerarhijski nadređeni starešina. Na ovaj način se i sam institut prigovora značajno obesmišljava jer se najčešće, u praksi, obavezno uputstvo i ne izdaje bez prethodnih konsultacija sa neposredno višim javnim tužiocem. Takođe se ukida i bilo kakva spoljna kontrola korišćenja hijerarhijskih ovlašćenja, pa se hijerarhiji prepušta da kontroliše samu sebe.
– Odlučivanje o prigovoru na godišnji raspored se iz nadležnosti Saveta prenosi u nadležnost neposredno višem glavnom javnom tužiocu.
Napred opisanim načinima proširuju se hijerarhijska ovlašćenja glavnih javnih tužilaca sa čime se premešta centar odlučivanja o ovim značajnim pravnim, procesnim i organizacionim pitanjima sa Saveta, kao garanta samostalnosti nosilaca javnotužilačke funkcije, na glavne javne tužioce.
2. Ugrožava se Ustavom garantovana samostalnost javnog tužilaštva tako što se propisuje da Vrhovni javni tužilac može da sprovodi međunarodnu saradnju samo uz saglasnost Ministarstva pravde. Članom 155 stavom 3 Ustava Republike Srbije propisano je da „niko izvan javnog tužilaštva ne može uticati na javno tužilaštvo i nosioce javnotužilačke funkcije u postupanju i u odlučivanju u pojedinom predmetu“. Kako se međunarodna saradnja sprovodi upravo u pojedinim predmetima (jer kriminal često ne poznaje državne granice), ova odredba Zakona je u direktnoj suprotnosti sa citiranom odredbom Ustava.
3. Vraćaju se dva, u nedavnoj ustavnoj reformi napuštena, a suštinski sporna modela upravljanja javnim tužilaštvima.
– Normalizuju se i podstiču VF stanja, kao i podsticanja stvaranja zatvorenog kruga karijernih glavnih javnih tužilaca (starešina javnih tužilaštava). Tako je umesto rešenja da vršilac funkcije može rukovoditi javnim tužilaštvom najviše godinu dana i da isto lice ne može ponovo biti postavljeno za vršioca funkcije, Zakonom uvedeno rešenje da se vršilac funkcije može postaviti na period do tri godine i da isto lice može biti ponovo postavljeno za vršioca funkcije glavnog javnog tužioca. Napušteno je i rešenje da glavni javni tužilac ne može biti ponovo biran za glavnog javnog tužioca, tako da je funkcija glavnog javnog tužioca bila ograničena na samo jedan mandat. Zakonom je to ograničenje ukinuto pa je sada moguće da se isto lice bira za glavnog javnog tužioca praktično neograničen broj mandata što podstiče stvaranje karijernih glavnih javnih tužilaca.
– Značajno se širi mogućnost upućivanja, koje je decenijama unazad predstavljalo čest način karijernog kretanja (nezvaničnog unapređenja ili probnog unapređenja), što je neretko dovodilo do potpunog obesmišljavanja procesa izbora i unapređenja javnih tužilaca (jer su upućeni već radili u javnom tužilaštvu za koje je raspisan postupak izbora što ih je stavljalo u poziciju favorita, ukoliko se nisu zamerili starešini tužilaštva ili Vrhovnoj javnoj tužiteljki). Pri tome, praksa upućivanja ima i ogroman uticaj na suzbijanje funkcionalne samostalnosti nosilaca javnotužilačke funkcije i uspostavljanje odnosa kontrole koji prevazilazi legitimne okvire hijerarhije, stavljajući javne tužioce u položaj stalne zavisnosti i uslovljenosti. Upućeni javni tužilac nije izabran na stalnu funkciju u javno tužilaštvo u koje je upućen, a načelo stalnosti javnotužilačke funkcije je jedna od najznačajnijih garantija samostalnosti javnih tužilaca.
4. Smanjuje se nadležnost kolegijuma Javnog tužilaštva. Samim predlogom Zakona predviđeno je brisanje odredbe koja propisuje nadležnost kolegijuma javnog tužilaštva. Predlog Zakona je zadržao odredbu kojom je uređen kolegijum javnog tužilaštva, ali je predvideo brisanje odredbe koja propisuje nadležnosti kolegijuma. Ovim rešenjem bi se potpuno obesmislilo i postojanje i održavanje kolegijuma u javnim tužilaštvima, a i smanjile mogućnosti za stručnu razmenu mišljenja i zvanični profesionalni dijalog unutar javnih tužilaštava. Na kraju je, prilikom donošenja Zakona, ovo radikalno rešenje amandmanom ublaženo pa je, umesto predloženog potpunog ukidanja, nadležnost kolegijuma značajno smanjena.
5. Dovodi se u pitanje rad na predmetima u Javnom tužilaštvu za organizovani kriminal, a posredno i elementarno funkcionisanje ovog javnog tužilaštva posebne nadležnosti. Samostalnim članom 12 stavom 4 Zakona je propisano da javnom tužiocu koji je privremeno upućen u drugo javno tužilaštvo ili javno tužilaštvo posebne nadležnosti prestaje privremeno upućivanje u roku od trideset dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
U Javnom tužilaštvu za organizovani kriminal, usled dugogodišnje loše prakse upućivanja, više od polovine javnih tužilaca koji postupaju u predmetima su upućeni, a ne izabrani. Kako prema rešenju iz Zakona, odluku o upućivanju donosi Savet, koji se, zbog svog specifičnog sastava i zakonom propisane kvalifikovane-dvotrećinske većine za donošenje odluka pokazuje nesposobnim da donese bilo kakvu odluku u poslednjih gotovo godinu dana, odnosno od kako traje sukob Vrhovne javne tužiteljke i izvršne vlasti koju u Savetu predstavlja ministar pravde, Savet nije doneo ni nove odluke o upućivanju svih postupajućih javnih tužilaca u Javno tužilaštvo za organizovani kriminal, već je upućeno sedam javnih tužilaca, a četiri javna tužioca, koja su do sada postupala u predmetima Javnog tužilaštva za organizovani kriminal nisu upućena u ovo javno tužilaštvo pa se vraćaju u javna tužilaštva iz kojih su upućeni. Ovakvim postupkom Saveta je već nastupila prva negativna posledica sprovođenja ovog Zakona jer je kadrovski kapacitet Javnog tužilaštva za organizovani kriminal bitno oslabljen. Predmeti četiri javna tužioca u ovom javnom tužilaštvu će morati da budu raspoređeni u rad drugim javnim tužiocima, kojima će, pored postupanja u predmetima kojima su već zaduženi, sigurno trebati neko vreme da se upoznaju sa predmetima preuzetih od kolega koji nisu ponovo upućeni i da pročitaju spise tih predmeta. Ovaj problem se, u konkretnom slučaju, ni izborom ne može rešiti jer je situacija urgentna i zahteva hitnu reakciju, a procedura izbora je prilično složena i može dugo (čak i godinama) da potraje. Ovde treba napomenuti i da bi odredba Zakona da se upućivanje izuzme iz nadležnosti Vrhovnog javnog tužioca i prenese u nadležnost Saveta predstavljala dobro i logično rešenje, pogotovo pošto se drugim odredbama Zakona proširuje mogućnost upućivanja i praktično omogućava čak i unapređenje putem upućivanja. Ipak, u konkretnoj situaciji i u kontekstu odredbe samostalnog člana 12 stava 3 Zakona te odluke Saveta da četiri do sada upućena javna tužioca ne uputi ponovo u Javno tužilaštvo za organizovani kriminal, u ovim okolnostima se ovom takvom zakonskom promenom slabe kapaciteti Javnog tužilaštva za organizovani kriminal i omogućava opstrukcija rada na predmetima ovog javnog tužilaštva.
Usvajanje ovih izmena i njihovo stupanje na snagu, ne samo što predstavlja korak nazad u odnosu na postavljene standarde, već će i dodatno ugroziti poverenje građana i javnosti u rad javnog tužilaštva. Obzirom da je sam predlagač Zakona javno rekao da je motiv za donošenje Zakona da se spreči hapšenje funkcionera vladajuće stranke, teško je poverovati i da je propisivanje jedne, načelno dobre i logične odredbe o upućivanju, u konkretnoj situaciji bilo u cilju jačanja samostalnosti nosilaca javnotužilačke funkcije, već pre onemogućavanja javnog tužilaštva da vrši svoju nadležnost. Zato bi bilo dobrodošlo da se zakonodavac vrati u okvire dobre domaće zakonodavne tradicije u oblasti pravosuđa, i da otvori sveobuhvatnu, stvarnu i sadržinsku javnu raspravu o potrebama i pravcima izmena zakona koji se odnose na javno tužilaštvo. Naravno, pre toga bi zakonom trebao staviti van snage „Mrdićeve“ nametnute izmene zakona, što je u postojećim društvenim i političkim okolnostima malo verovatno.
Autor je javni tužilac Apelacionog javnog tužilaštva u Novom Sadu i predsednik UO CEPRIS-a.
Peščanik.net, 10.03.2026.