Los falsos “Bartolomé de las Casas” |
Consideraciones sobre la Ley 157
Apenas transitamos una democracia recuperada, cuando reaparecen en la escena pública los falsos “Bartolomé de las Casas”, dispuestos a hablar en nombre de los indígenas, como si éstos no tuvieran voz propia o estuvieran “invisibilizados”, para usar un término en boga.
Como suele decirse, el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones. Por ello, conviene develar cuáles son realmente esas “buenas intenciones” de quienes hoy cuestionan la Ley.
1. Algo de historia: La Pequeña Propiedad como Patrimonio Familiar Inembargable.
Qué dice la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria sobre la pequeña propiedad:
“La Pequeña Propiedad es la fuente de recursos de subsistencia del titular y su familia. Es indivisible y tiene carácter de patrimonio familiar inembargable” (Art. 41 numeral 2 de la Ley 1715)
Además, la pequeña propiedad está exenta del pago del Impuesto Anual a la Propiedad de Bienes Inmuebles Agrarios (artículo 4, parágrafo III de la Ley 1715). Este tributo, cabe señalar, se destina a las arcas fiscales de los gobiernos municipales donde se ubica la propiedad agraria.
Estas limitaciones al derecho de propiedad fueron incorporadas bajo la presión de sectores “progresistas”, que en su momento calificaron la Ley 1715 como excesivamente liberal. Se trató, en principio, de medidas concebidas como coyunturales, bajo la premisa de que una futura norma podría revisar o eliminar dichas restricciones al derecho de propiedad privada agraria de pequeña escala.
Al fin y al cabo, en el ordenamiento jurídico, una ley puede modificar o dejar sin efecto a otra.
Por esta razón, la Ley Agraria 1715 incorporó la institución jurídica del patrimonio familiar, tomada de la legislación civil, con el propósito de evitar eventuales cuestionamientos de inconstitucionalidad. En el ámbito civil, la declaratoria de patrimonio familiar de un inmueble se tramitaba por la vía voluntaria ante un juez civil, quien, mediante sentencia, le otorgaba esa calidad, haciéndolo inembargable.
En principio, todo propietario tiene derecho a usar, gozar y disponer de su propiedad. Desde esa perspectiva, la imposición automática de esta figura mediante la Ley 1715 podía interpretarse como una restricción al derecho de propiedad, susceptible de ser cuestionada por inconstitucionalidad.
Sin embargo, los constituyentes vinculados a organizaciones como el CEJIS —entre ellos Carlos Romero, Susana Rivera y Alejandro Almaraz— lograron que estas limitaciones al derecho de propiedad agraria de pequeña escala fueran incorporadas al texto constitucional. De este modo, dichas restricciones dejaron de ser meramente legales para adquirir rango constitucional.
Así, el artículo 394 de la Constitución Política del Estado establece lo siguiente respecto a la pequeña propiedad agraria:
La pequeña propiedad es indivisible, constituye patrimonio familiar inembargable, y no está sujeta al pago de impuestos a la propiedad agraria. La indivisibilidad no afecta el derecho a la sucesión hereditaria en las condiciones establecidas por ley
La Ley 157 ha de acelerar la concentración de las Tierras.
El investigador Gonzalo Colque sostiene que “la promulgación de la Ley 157 podría significar la eliminación de los últimos obstáculos para (…) la concentración de tierras”.
Sin embargo, esta afirmación resulta incorrecta y falsa. La Ley 157 no guarda relación directa con el funcionamiento del mercado de tierras, ya que la pequeña propiedad agraria, incluso sin esta norma, no se encuentra excluida de dicho mercado.
En los hechos, no existe una restricción que impida la transferencia de la pequeña propiedad. La diferencia no radica en su participación en el mercado —que es plenamente posible—, sino en ciertas limitaciones específicas: no puede ser embargada ni fraccionada.
Es decir, la pequeña propiedad agraria puede ser vendida en su integridad, pero no puede ser dividida. Por tanto, su condición jurídica no constituye un obstáculo para la circulación de la tierra en el mercado, sino que establece reglas particulares sobre su forma de disposición.
“Bajo la apariencia legal de pequeñas propiedades, se legalizaron cientos de latifundios encubiertos (…)”
Veamos cuales son las características de la mediana propiedad agrícola de acuerdo al Art. 41 numeral 3 de la Ley 1715:
La Mediana Propiedad es la que pertenece a personas naturales o jurídicas y se explota con el concurso de su propietario, de trabajadores asalariados, eventuales o permanentes y empleando medios técnico-mecánicos, de tal manera que su volumen principal de producción se destine al mercado. Podrá ser transferida, pignorada o hipotecada conforme a la ley civil.
Por su parte, la mediana propiedad agraria está sujeta al pago anual del Impuesto a los Bienes Inmuebles Agrarios, tributo que corresponde al dominio de los gobiernos municipales. Además, aun cuando cuente con título ejecutoriado, el Estado —a través del INRA— realiza controles periódicos para verificar el cumplimiento de la Función Económica Social (FES); en caso de incumplimiento, la propiedad puede ser revertida a favor del Estado.
En este contexto, un experto de la Fundación Tierra —con una visión que algunos califican como alarmista— sostiene lo siguiente:
“Cientos de miles de hectáreas fueron deliberadamente fraccionadas en supuestas pequeñas propiedades ganaderas de hasta 500 hectáreas. La información catastral y las imágenes satelitales ofrecen pruebas contundentes. Son miles de predios divididos, pero contiguos, concentrados principalmente en Santa Cruz y Beni. Bajo la apariencia legal de pequeñas propiedades se habrían consolidado latifundios encubiertos, es decir, medianas y grandes propiedades que durante años se intentaron legitimar mediante expedientes agrarios viciados de nulidad”.
Siguiendo ese razonamiento, con la Ley 157 —según el experto— cientos de miles de hectáreas que habrían sido deliberadamente fraccionadas en supuestas pequeñas propiedades ganaderas de hasta 500 hectáreas pasarían a convertirse en medianas propiedades.
De ser así, estas tierras quedarían sujetas al pago del impuesto anual a los bienes inmuebles agrarios en favor de los municipios y, además, bajo control y verificación del cumplimiento de la Función Económica Social (FES) por parte del INRA. En caso de incumplimiento, incluso podrían ser revertidas a favor del Estado.
Esto plantea una contradicción evidente: ¿no implicaría, en los hechos, reforzar los mecanismos de control estatal sobre la tierra? ¿No sería, entonces, más coherente interpretar que la Ley 157 amplía la fiscalización antes que facilitar la concentración?
Sostener lo contrario conduce a una conclusión poco plausible: que los propios latifundistas o actores del agronegocio optarían voluntariamente por asumir mayores cargas tributarias, someterse a controles más estrictos y exponerse al riesgo de reversión de sus predios.
Más que una tendencia verificable, esa hipótesis parece difícil de sostener sin evidencia concreta que la respalde.
Asuntos Procedimentales.
Ahora bien, la propia Constitución Política del Estado, aprobada durante el gobierno del MAS, prevé expresamente la posibilidad de conversión de las propiedades agrarias. Así lo establece el artículo 394, parágrafo I:
“La propiedad agraria individual se clasifica en pequeña, mediana y empresarial, en función a la superficie, a la producción y a los criterios de desarrollo. Sus extensiones máximas y mínimas, características y formas de conversión serán reguladas por la ley”.
Es decir, la Constitución delega a la ley la regulación de las formas de conversión. En ese marco, la Ley 157 se enmarca plenamente dentro del mandato constitucional, por lo que no puede ser considerada inconstitucional. La propia CPE contempla la posibilidad de que las propiedades agrarias transiten de una categoría a otra: de pequeña a mediana, o de mediana a empresarial.
Cabe precisar que esta disposición no alcanza a las Tierras Comunitarias de Origen (TCO), ni a las tierras comunales o campesinas, dado que estas no son de carácter individual, sino colectivo.
Por otro lado, desde el punto de vista procedimental, la conversión no opera de manera automática. La ley establece que es el propietario o propietaria quien, de manera voluntaria, puede solicitar la conversión de su predio de pequeña a mediana propiedad. Es decir, no existe imposición alguna, sino el reconocimiento de una facultad basada en la voluntad del titular.
En consecuencia, más que una imposición, se trata de una ampliación del margen de decisión del propietario sobre su tierra, en el marco de la normativa vigente.
Resulta llamativo que las movilizaciones provengan de los campesinos de Pando, donde apenas existen 850 pequeñas propiedades, y de comunidades del Beni, con alrededor de 5.225 pequeñas propiedades agrarias. ¿No es, cuando menos, curioso?
Más aún si se observa el caso de Santa Cruz, donde existen 85.570 pequeñas propiedades que en conjunto suman una superficie de 3.440.151 hectáreas. ¿Podría realmente este universo de pequeñas propiedades poner en riesgo más de 15 millones de hectáreas tituladas como Tierras Comunitarias de Origen (TCO) a favor de los pueblos indígenas?
La desproporción es evidente. Los datos no parecen respaldar la idea de una amenaza real sobre los territorios colectivos, sino más bien sugieren la necesidad de un análisis más riguroso y menos alarmista sobre los efectos de la normativa.
Ahora defienden la Pequeña Propiedad Agraria cuando la Ley del MAS la anuló como una forma de acceder a la propiedad de las tierras fiscales.
Resulta aún más llamativo que hoy se rasguen las vestiduras en defensa de la pequeña propiedad agraria, cuando la propia Ley de Reconducción de la Reforma Agraria del MAS la excluyó como forma de acceso a tierras fiscales.
En efecto, su Disposición Transitoria Décimo Primera establece de manera expresa:
“Todas las tierras fiscales disponibles declaradas hasta la fecha y las que sean declaradas como tales a la conclusión de los procesos de saneamiento en curso, serán destinadas exclusivamente a la dotación a favor de pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias sin tierra o aquellas que las posean insuficientemente”.
Es decir, el acceso a tierras fiscales quedó reservado a la dotación colectiva, en favor de pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias, y no a la constitución de nuevas pequeñas propiedades individuales.
En ese contexto, la defensa actual de la pequeña propiedad como eje central del acceso a la tierra parece contradecir el propio diseño normativo que, en su momento, priorizó formas colectivas de tenencia.
En esa lógica, el MAS —pese a desenvolverse dentro de una economía de mercado que en los hechos no cuestiona— terminó negando la posibilidad de acceder, mediante adjudicación, a la pequeña propiedad agraria individual.
Así, un campesino, un ingeniero agrónomo, un veterinario o cualquier ciudadano boliviano quedó excluido de la posibilidad de acceder a una pequeña propiedad agraria sobre tierras fiscales saneadas. El acceso fue restringido a esquemas de dotación colectiva, cerrando la vía a la propiedad individual.
En los hechos, esta política generó distorsiones. Las tierras fiscales saneadas pasaron a ser, en muchos casos, objeto de disputas y mecanismos informales de acceso, asociados a estructuras corporativas y relaciones de poder en el ámbito rural. Ello abrió espacios para prácticas clientelares, donde la tierra dejó de ser únicamente un factor productivo para convertirse también en un instrumento de intermediación política.
En ese contexto, surge una pregunta inevitable: ¿dónde estaban las organizaciones y centros de investigación que hoy advierten sobre riesgos estructurales, cuando se implementaban políticas que alteraban el equilibrio entre los distintos actores del ámbito rural —pueblos indígenas, comunidades campesinas, pequeños productores, medianos propietarios y el sector empresarial— que había buscado establecer la Ley 1715?
Ser un paladín en la defensa de los derechos de los pueblos indígenas no solo otorga un aura de “progresismo”, sino que, sobre todo —y esto es lo más relevante—, abre las puertas al financiamiento de ONG europeas que sostienen una burocracia onegista criolla, acostumbrada a vivir con los mismos privilegios que la élite a la que dice cuestionar.
La defensa de la causa indígena es incuestionable, pero no la instrumentalización de la misma.
El autor es abogado y exasesor en Asuntos Indígenas y Agrarios de la Vicepresidencia de la República (1994-1997)