Politique économique — Analyse

Les futurs maires face au risque de disette budgétaire

Après un mandat marqué par l’inflation, les maires se retrouvent de plus en plus démunis pour y voir clair dans leur budget et répondre aux enjeux en matière de services publics. Le fait que leurs finances soient mises en coupe réglée par l’État n’aide pas. 

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LesLes maires qui l’emporteront lors des élections de ce mois de mars vont aborder leur mandat dans le flou financier le plus total. « On navigue à vue », résume Emma Chenillat, conseillère finances locales à l’Association des petites villes de France (APVF).

Certes, les dernières études sur la santé financière des communes se montrent plutôt rassurantes. Celle publiée fin février par le député macroniste Jean-René Cazeneuve fait état de dépenses dédiées aux investissements en hausse de 24 % entre 2019 et 2025, à plus de 55 milliards d’euros, « clôturant un cycle d’équipement très soutenu ».

Sa note ajoute qu’en 2025, les principaux indicateurs financiers du bloc communal restent dans le vert. Il cite la capacité d’autofinancement, en hausse de 15 % en 2025 par rapport à 2019, à près de 22 milliards d’euros, ainsi que la trésorerie, qui « reste confortable à 37 milliards d’euros », en hausse de 10 % par rapport à 2019.

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Bref, « on n’est pas du tout à l’os », a assuré aux Échos Jean-René Cazeneuve, non sans arrière-pensées : ancien rapporteur du budget à l’Assemblée nationale, il milite pour que les collectivités locales soient davantage mises à contribution pour réduire le déficit public. 

Ses chiffres corroborent les prévisions de la note de conjoncture pour les finances locales de la Banque postale publiée en septembre 2025, qui fait référence. En revanche, les auteurs de cette note ne tiraient pas les mêmes conclusions que Jean-René Cazeneuve. « Tout optimisme serait illusoire », ont-ils écrit.

En effet, la bonne santé financière des communes est en trompe-l’œil. D’abord parce que le mandat qui vient de s’écouler a été des plus étranges, marqué par l’après-covid et la hausse des prix, notamment de l’énergie et des matériaux de construction, gonflant les dépenses des collectivités. « Le coût de la vie pour une mairie a nettement augmenté », résume Bertrand Hauchecorne, maire de Mareau-aux-Prés (Loiret), qui a choisi de ne pas se représenter.

Que ce soit pour les achats ou les marchés publics, « les prix proposés par les entreprises lors des années 2021, 2022 et 2023 étaient beaucoup plus élevés qu’à l’accoutumée. Résultat, on a eu des dépenses imprévues qui ont impacté fortement nos budgets », ajoute-t-il. 

Les communes ont bénéficié en contrepartie de la hausse des bases locatives de la taxe foncière, elles-mêmes indexées sur l’inflation. En 2023 et en 2024, elles ont notamment été rehaussées de 7,1 % puis 3,9 %, ce qui a donné un peu d’air aux finances des mairies.

Les maires ont aussi joué sur le taux de l’impôt foncier, « pour dégager l’autofinancement suffisant et lancer les investissements », concède Philippe Laurent, maire UDI de Sceaux (Hauts-de-Seine) et spécialiste des finances locales à l’Association des maires de France.

Pour bien comprendre ce raisonnement, rappelons un principe de base : les collectivités locales sont tenues chaque année de présenter un budget de fonctionnement à l’équilibre ou en excédent. Cela veut dire que leurs dépenses de fonctionnement (salaires des agent·es, charges de gestion courante, etc.) ne peuvent excéder leurs recettes de fonctionnement (impôts locaux, dotations de fonctionnement de l’État...).

En général, les communes dégagent même un surplus appelé épargne brute, qui détermine leur capacité d’autofinancement. Et ce n’est qu’en fonction de la taille de ce surplus que les collectivités peuvent ensuite lancer des projets d’investissement de plus ou moins grande ampleur, en contractant le plus souvent une part de dette.

Dès lors, chaque fois que le budget de fonctionnement des collectivités se dégrade, leurs investissements sont touchés. C’est pourquoi il leur arrive d’augmenter l’impôt foncier pour maintenir les investissements. Mais une telle stratégie ne peut durer qu’un temps. « Dans les prochaines années, cela va être de moins en moins possible de faire accepter une hausse de la taxe foncière à nos administrés », avoue Philippe Laurent.

Un autre fait notable du dernier mandat est la suppression définitive de la taxe d’habitation, voulue par Emmanuel Macron, et qui a été compensée par l’État « à l’euro près » par la rétrocession d’une partie des recettes de TVA aux collectivités qui en bénéficiaient (communes et départements). 

Mais une telle suppression a pour conséquence de réduire encore davantage le contrôle des collectivités sur leur budget. Sous la présidence de Nicolas Sarkozy, elles avaient déjà perdu la main sur la taxe professionnelle. « Désormais, nos recettes provenant des impôts locaux sont à peu près équivalentes aux dotations de fonctionnement de l’État. Alors qu’en 1995, elles étaient trois fois supérieures », rappelle Bertrand Hauchecorne.

Dès lors, il suffit que l’État décide d’imposer une cure d’austérité aux collectivités pour faire peser un risque sur l’investissement public local – qui représente les deux tiers de l’investissement public civil total en France.

Or, c’est ce qui s’est passé lors des budgets 2025 et 2026, sous les gouvernements de François Bayrou et de Sébastien Lecornu. « Juste au moment où l’on était un peu plus tranquille avec l’inflation, on nous a fait comprendre qu’il fallait que l’on participe de manière significative au redressement des finances du pays », déplore Bertrand Hauchecorne. 

Austérité en 2025 et en 2026

L’exécutif dit avoir demandé un effort de 2,2 milliards d’euros aux collectivités locales en 2025, puis de 2 milliards en 2026. Mais il y a là une bataille de chiffres : le maire PS d’Issoudun (Indre), André Laignel, chiffre la cure de rigueur pour les collectivités à 7,4 milliards d’euros en 2025 et à près de 5 milliards en 2026.

Parmi les mesures qui provoquent le plus de rejet : la hausse du taux de cotisation de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) de trois points pendant quatre ans, décidée en 2025, et dont le coût pour les budgets de fonctionnement des collectivités est estimé à 1,2 milliard d’euros en 2026.

L’association des métropoles, des agglomérations et des grandes villes, appelée France urbaine, a dénoncé le risque que ces budgets provoquent « un recul de l’investissement public local, susceptible d’affaiblir le carnet de commandes des entreprises et de produire un effet récessif », mais aussi « des tensions accrues sur le fonctionnement des services publics locaux ».

Philippe Laurent alerte de son côté sur le risque de creusement des inégalités financières entre communes. Avec, d’un côté, celles qui seraient relativement préservées : les grandes villes et les communes riches, ainsi que les petits villages qui ont peu de dépenses en services publics.

Et de l’autre, celles qui risquent « de stopper les investissements ou/et de fermer des services publics » : « les sous-préfectures, ces villes moyennes qui souvent n’ont plus beaucoup d’activité économique, et qui sont peuplées de ménages ayant des revenus moyens ». « Ce sont souvent des centres-bourgs avec des villages autour et qui, du fait de leur centralité, assument les dépenses en services publics dans leur zone », détaille Philippe Laurent. 

Un autre type de communes est selon lui à risque : « Les villes de banlieue populaires qui ont des taux importants de logements sociaux – les bailleurs HLM bénéficient d’exonérations de taxe foncière, ce qui fait moins de recettes pour les communes – et dont les dépenses sociales du quotidien sont importantes. »

Ce sont ces mêmes communes qui vont par ailleurs le plus souffrir des difficultés financières des départements et des régions, contraintes de couper les subventions qu’ils leur octroient habituellement. Selon la Banque postale, les dépenses d’investissement des départements sont en effet en net recul depuis 2022 (notamment − 6,9 % en 2025 après − 3 % en 2024), alors que les régions ont réduit la voilure sur leurs investissements de 8,5 % en 2025 sous l’effet des restrictions budgétaires de l’État.

Les services publics en danger

Du reste, déjà les communes « opèrent des arbitrages » en matière d’investissements, détaille la Banque postale dans sa note, favorisant le plus pressant, c’est-à-dire « l’enseignement, l’action sociale – notamment la petite enfance – et la mobilité ». Mais elles réduisent significativement, dans le même temps, « l’action économique et l’aménagement des territoires ». Ce qui fait peser un risque en matière de rénovation énergétique et de politique du logement.

« Il faut mettre en lien l’équation budgétaire actuelle des communes avec l’étude de l’I4CE [Institut de l’économie pour le climat – ndlr], pointe Emma Chenillat, qui dit que les collectivités locales jouent certes un rôle central dans la réalisation de la transition bas-carbone, mais qu’elles sont encore très loin du compte. »

En effet, selon l’I4CE, les collectivités « devraient investir près de 19 milliards d’euros par an à horizon 2030 pour atteindre les objectifs fixés par la stratégie nationale bas-carbone (SNBC), soit plus du double des investissements climat qu’elles réalisent actuellement ». 

Hélas, l’État réduit ses soutiens à destination des collectivités locales en la matière, dénonçait l’association France urbaine dans sa critique du budget 2026. Elle citait « la réduction du fonds vert, qui limite la capacité d’action des territoires en matière de transition écologique et de respect des engagements climatiques internationaux » et « la baisse des crédits de l’Agence nationale de l’amélioration de l’habitat (Anah), dans un contexte de crise aiguë du logement et de besoin massif de rénovation de l’habitat privé ». 

La défiance monte entre l’exécutif et les élus locaux. Le premier souhaitant ponctionner les finances des seconds, qui ne comprennent pas pourquoi on leur demande un effort étant donné que leurs budgets de fonctionnement sont, contrairement à l’État, en excédent.

« La crispation est très forte », concède Philippe Laurent. Et les expert·es de la Banque postale de conclure que rien de constructif ne « saurait se produire sans une révolution parallèle des relations entre l’État et les collectivités territoriales, dans un dialogue respectueux des enjeux nationaux et surtout dans la vérité des propos ».

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