L’absence de mesures communes aux institutions de contrôle et de surveillance est un manque qui devrait être corrigé, selon l’auteur.

Depuis plusieurs décennies, des institutions de contrôle et de surveillance sont apparues sur la scène politico-administrative. Malgré des régimes et des méthodes de fonctionnement distincts, ces gardiens de l’éthique répondent d’une même logique : promouvoir l’éthique et protéger l’intégrité de nos institutions publiques.

Mais au-delà de cette diversité, elles partagent deux enjeux fondamentaux : comment leur garantir une indépendance suffisante et comment maintenir une forme de reddition de comptes envers ceux qui les ont nommés ? Le cas récent de la Commission d’accès à l’information (CAI) soulève une fois de plus cette tension1. Elle démontre l’absence de mesures communes aux gardiens de l’éthique.

Plusieurs régimes pour une finalité commune

Les gardiens de l’éthique sont des institutions chargées de surveiller et de contrôler divers pans de l’action étatique. Leur finalité commune est de renforcer et d’approfondir le processus démocratique. Certaines exercent des fonctions primaires de l’État, comme la tenue des élections ou la vérification des finances publiques. C’est le cas d’Élections Québec et du Vérificateur général.

D’autres sont apparues avec la montée de l’État providence, pour protéger les citoyens dans leurs rapports avec l’administration : le Protecteur du citoyen, la Commission de la fonction publique et la CAI. D’autres encore ont été créées à la suite de récents scandales politico-administratifs, pour renforcer l’intégrité du système : l’Unité permanente anticorruption, le Commissaire à l’éthique et à la déontologie, Lobbyisme Québec, la Direction des enquêtes et des poursuites en intégrité municipale de la Commission municipale et l’Autorité des marchés publics.

Ces institutions évoluent dans des milieux différents. Certaines exercent des fonctions juridictionnelles qui s’apparentent à celles d’un tribunal. D’autres font partie de l’administration publique. Plusieurs découlent des privilèges parlementaires.

La Commission d’accès à l’information (CAI) fait actuellement l’objet de plusieurs enquêtes au sujet de la gestion des ressources humaines par deux de ses dirigeants. Trois syndicats représentant ses employés ont demandé au ministre Jean-François Roberge d’intervenir rapidement et d’envisager leur suspension, voire leur remplacement.

Cette situation n’est pas sans rappeler des évènements survenus à la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse2 (CDPDJ) en 2017-2018. Elle concerne un organisme pas comme les autres : les membres de la CAI ne sont pas nommés par le gouvernement, mais par un vote des deux tiers des membres de l’Assemblée nationale.

Leur suspension ou leur destitution soulève l’enjeu de l’indépendance institutionnelle de ces organismes. Qui du gouvernement ou de l’Assemblée peut agir ? Faut-il une majorité des deux tiers des députés ? Peut-il y avoir une gradation des sanctions ?

Les cas de la CAI et de la CDPDJ révèlent les limites d’un système où les mécanismes de résolution des crises n’ont pas fait l’objet d’une véritable réflexion d’ensemble.

Préconiser une solution globale

Cette diversité a un revers. Les règles encadrant la nomination, la suspension et la destitution des dirigeants varient d’une institution à l’autre. Cela s’explique notamment par l’époque à laquelle chaque loi a été adoptée : différentes périodes appellent différentes réponses.

La difficulté apparaît toutefois lorsque l’une de ces lois est muette face à une situation concrète. C’est exactement le problème actuel. La Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels ne prévoit rien quant à la suspension provisoire d’un dirigeant pour une cause justifiée. Ce vide n’est pas propre à la CAI : plusieurs gardiens de l’éthique se trouvent dans la même situation.

Pourrait-on s’inspirer de ce qui existe dans d’autres régimes ? Du côté juridictionnel, le gouvernement peut suspendre un membre du Tribunal administratif du Québec, mais seulement pour la période recommandée par le Conseil de la justice administrative, après enquête.

Dans l’administration publique, le commissaire à la lutte contre la corruption, le directeur général de la Sûreté du Québec ou le directeur des poursuites criminelles et pénales peuvent être relevés provisoirement de leurs fonctions par le ministre responsable. Condition stricte : il doit s’agir « d’une situation urgente nécessitant une intervention rapide ou dans un cas présumé de faute grave ». Une suspension ultérieure n’intervient qu’après le dépôt d’un rapport de la Commission de la fonction publique. Cela reprend pour l’essentiel la méthode préconisée par le Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics.

Ces mécanismes pourraient inspirer un cadre adapté aux personnes désignées par l’Assemblée nationale, comme la CAI.

On peut ainsi imaginer que la présidence de l’Assemblée, après consultation des chefs des partis autorisés représentés, relève provisoirement un dirigeant dont la conduite pose un problème, le temps qu’une enquête formelle soit complétée.

Adopter un tel régime commun, ajusté selon chaque contexte particulier, aurait l’avantage de prévoir des voies de passage claires et flexibles, tout en sauvegardant l’indépendance fonctionnelle des gardiens de l’éthique. L’adoption d’une loi-cadre mériterait ainsi d’être envisagée.

Pour une refonte durable des questions d’éthique et d’intégrité publique

Évidemment, le cas de la CAI devrait être traité avec toute la célérité et la rigueur nécessaires. Or, adopter des solutions à la pièce, au gré des aléas de la vie politique et publique, empêche de voir la vue d’ensemble.

Un régime commun des gardiens de l’éthique est souhaitable — et réalisable. Il est possible de concilier l’indépendance fonctionnelle avec la flexibilité que commande chaque régime.

Après tout, c’est la confiance du public envers ses institutions qui est directement en jeu.

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