Dünya Bankasının utangaç kalkınmacılığı |
Dünya Bankası geçtiğimiz hafta önemli bir rapor yayımladı. “Kalkınma için sanayi politikası: 21. yüzyılda yaklaşımlar” başlıklı rapor, teknik bir politika metni olmanın ötesinde, Dünya Bankasının yıllardır savunduğu neoliberal çizgide önemli bir değişime işaret ediyor. 1980’lerden günümüze Dünya Bankası, IMF ile birlikte, Küresel Güney’de yapısal uyum ve istikrar programlarının başlıca uygulatıcılarından biri oldu. Bu programlar aracılığıyla kamu işletmeleri özelleştirildi, emek piyasaları esnekleştirildi, kamunun planlama kapasitesi zayıflatıldı, ekonomik bürokrasinin hareket alanı daraltıldı. Ekonomi politikası da üretim yapısını dönüştürmeye dönük (kalkınmacı) bir araç olmaktan çıkarılıp, piyasa sinyallerini izleyen ve uluslararası sermaye hareketlerine uyum sağlamaya çalışan dar bir çerçeveye sıkıştırıldı.
Yeni rapor, bu dönemin kapandığını açıkça söylemese de, fiilen böyle olduğunu kabul ediyor. Dünya Bankası, 1993 tarihli “Doğu Asya mucizesi” (East Asian Miracle) raporunda sanayi politikasını ekonomi politikasının alet çantasından çıkarılması gerektiğini savunmuş ve seçici müdahaleleri ancak istisnai koşullarda mümkün görmüştü. Bugün ise aynı kurum, eski yaklaşımın artık yeterli olmadığını kabul ediyor. Rapora göre, uzun yıllar boyunca geçerli sayılan büyüme formülü, yani makroekonomik istikrar, kamunun sadece eğitim, sağlık, altyapıya odaklanması ve dış piyasalara açılma, artık tek başına sonuç üretmiyor. Küresel büyümenin yavaşladığı, teknolojik dönüşümün istihdam yaratma kapasitesini aşındırdığı ve korumacılığın yeniden yükseldiği bir dünyada eski neoliberal reçete işlemiyor.
Raporun mesajı net: Sanayi politikası yeniden meşru ve gerekli bir kalkınma aracıdır. Üstelik Dünya Bankası bunu oldukça geniş bir çerçevede tanımlıyor. Sanayi politikası denildiğinde artık yalnızca gümrük tarifeleri ya da sübvansiyonlar anlaşılmıyor. Sanayi bölgeleri, beceri geliştirme programları, pazara erişim desteği, kamu alımları, inovasyon teşvikleri, yerli girdi zorunlulukları ve kur politikası dahil olmak üzere 15 farklı araçtan söz ediliyor. Yani mesele artık “Sanayi politikası gerekli mi?” sorusu değil. Asıl soru, hangi ülkede hangi araçların hangi koşullarda kullanılabileceği sorusu.
Ancak Dünya Bankasının çizdiği çerçeve aynı zamanda çok sıkı sınırlar içeriyor. Rapora göre her ülke her aracı kullanamaz. Sanayi politikalarının uygulanabilirliği üç temel değişkene bağlanıyor: İç pazarın büyüklüğü, devlet kapasitesi ve mali alan. Buna göre küçük pazara, zayıf kurumsal kapasiteye ve dar mali alana sahip ülkeler ancak sınırlı araçlara başvurabilirken, büyük pazara ve güçlü kapasiteye sahip ülkelerin hareket alanı daha geniş oluyor. Ve tabi daha önemlisi, kamu girişimciliği henüz politika araçları arasında tanımlanmış değil. Rapordaki bu yaklaşım bir yandan sanayi politikasını meşrulaştırıyor, öte yandan onu teknik bir yönetim sorununa indirgediği için siyasal içeriğini büyük ölçüde boşaltıyor. Yani Dünya Bankası bir anlamda ön almaya, gelen dalgayı şekillendirmeye çalışıyor.
Elbette ilk akla gelen soru şu: Dünya Bankası neden şimdi böyle bir dönüş yapıyor? Bunun yanıtı, raporun satır aralarında bulunuyor. Çünkü neoliberal küreselleşmenin üzerine kurulduğu sermaye birikim düzeni artık eski işleyişini sürdüremiyor. Dünya ekonomisi daha yavaş büyüyor. Üretimin uluslararası örgütlenmesi daha kırılgan hale geliyor. Teknolojik dönüşüm sınırlı ölçüde verimlilik artışı sağlasa da sistemin istihdam yaratma kapasitesi giderek aşınıyor. Büyük ekonomiler serbest ticaretin kuralları üzerinden değil, doğrudan devlet desteği, korumacılık ve stratejik sektör politikaları üzerinden rekabet ediyor. Kısacası, piyasanın kendi başına çözebileceği varsayılan sorunların artık devlet müdahalesi olmaksızın yönetilemeyeceği açıkça itiraf ediliyor.
Eski ile yeninin farkları
Sanayi politikalarının geri dönüşünü tartışırken, eskisi ile yenisi arasındaki farklara işaret etmek gerek. İkinci Dünya Savaşı sonrasında planlama ve sanayi politikaları, yalnızca büyüme hedeflerinin değil, aynı zamanda değişen sınıf dengelerinin ürünüdür. Emeğin pazarlık gücü yükselmiş, sendikal örgütlenme genişlemişti. Kapitalist dünyanın karşısında alternatif bir toplumsal ve ekonomik sistem olan sosyalizm vardı.
Bu koşullarda devlet müdahalesi, sadece savaş sonrası ekonomilerin yeniden yapılanmasını sağlamak ve sermaye birikimini düzenlemekle sınırlı değildi. Aynı zamanda toplumsal rızayı üretmenin, gelir dağılımını belirli ölçüde dengelemenin ve sınıf gerilimlerini “yönetmenin” de bir aracıydı. Planlama ve sanayi politikaları, bu nedenle sadece ekonomik değil, aynı zamanda siyasal bir projeydi.
Bugün ise geri dönen sanayi politikası bambaşka bir tarihsel bağlama oturuyor. Emek çok daha zayıf. Sendikal örgütlülük gerilemiş durumda. Gelir dağılımı bozulmuş, kamusal müdahalenin toplumsal ufku daralmış durumda. Bu nedenle bugünün sanayi politikası, İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemin kalkınmacı hamlelerinden farklı olarak, toplumsal hakların genişletilmesinden çok jeopolitik rekabetin, teknoloji savaşlarının, tedarik zinciri güvenliğinin ve stratejik sektörleri tahkim etme ihtiyacının ürünü olarak ortaya çıkıyor. Başka bir deyişle, burada söz konusu olan şey, geniş toplum kesimlerini merkeze alan bir kalkınma projesi değil. Kriz içindeki sermaye birikiminin yeniden düzenlenmesi için devletin yeniden sahaya çağrılmasıdır.
Utangaç kalkınmacılık
Bu nedenle Dünya Bankasının yeni çizgisini olduğundan farklı gösteren yorumlardan kaçınmak gerekiyor. Evet, ortada önemli bir söylem değişikliği var. Evet, sanayi politikası artık açıktan reddedilmiyor. Ama bu dönüşüm, bir kopuş anlamına da gelmiyor.
Bir zamanlar tasfiyesinde rol oynanan araçlar şimdi yeniden dolaşıma sokuluyor. Fakat bunu yaparken o araçların hangi tarihsel bağlamda, hangi sınıfsal ilişkiler içinde ve kimin yararına kullanılacağı sorusu özellikle dışarıda bırakılıyor. Devlet yeniden çağrılıyor ama bu çağrı sermayenin ve devletlerin jeoekonomik uzlaşısı üzerinden şekilleniyor.
Bu yüzden bugün karşımızda olan şey, iddialı bir kalkınmacı kopuş değil bir utangaç kalkınmacılık. Daha çok, eski piyasacı dogmalar sürdürülemez hale geldiği için kabul edilmiş sınırlı bir yön değişikliği söz konusu olan.
Bu konunun detaylarını ileride tartışmaya devam edeceğiz. Zira bu yaklaşımın Türkiye’deki iktisadi tartışmalar açısından da iz düşümleri var.