Opinião | Investimentos externos e segurança nacional: motivo para controle? |
O influxo de recursos externos é, em geral, visto de maneira favorável, porque se espera que amplie a capacidade produtiva do País, gerando postos de trabalho, no caso de novas plantas produtivas, ou que contribua com modernização tecnológica e aumento da eficiência produtiva, no caso de aquisição de plantas existentes. Essa é a posição adotada por economias com baixa geração de poupança interna, portanto dependentes de recursos externos para atender à demanda por investimentos.
As políticas relativas ao capital externo se concentram nos critérios para entrada e nas condições de proteção ao investidor externo. Em geral, explicitando os setores onde a participação estrangeira deve ser restrita e — em alguns setores — os critérios para sua atuação no mercado local.
Essa abordagem tradicional tem sido qualificada recentemente por dois fatores.
Desde meados da década passada houve aumento do número de países que criaram ou ampliaram o mandato dos Instrumentos de Avaliação de Investimentos Externos (Iaies). Entre 1990 e 2020, em 62 países examinados pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o porcentual de países com Iaies passou de 20% para 60%. Informações específicas são apresentadas em estudo de Sanchez-Badin/Baumann.
Em alguns casos, trata-se de órgão governamental específico. Em outros são estruturas colegiadas, compostas por diferentes ministérios ou agências de governo. É permitido ao governo proibir uma transação ou impor condições especiais. Quando há acompanhamento no pós-estabelecimento (como na maior parte dos casos) os Iaies monitoram as atividades do investidor.
O foco inicial dos Iaies era as políticas de controle nos setores militar e de defesa. Nos últimos anos houve ampliação do que compõe o conceito de segurança nacional. Ele passou a compreender ativos não relacionados ao uso militar direto, mas importantes para o sistema econômico, como infraestrutura de transporte e energia, setores de tecnologia avançada, insumos como minerais específicos e outros. Isso induziu a adoção de políticas de estímulo a setores específicos, bem como restrições a investimentos externos em certos setores, ou sua autorização condicionada a desempenho.
O segundo fator recente que passa a ser gradualmente incorporado na agenda é o conjunto de acontecimentos nos últimos meses, que tendem a debilitar a estrutura conhecida de instituições multilaterais e têm estimulado — pelo temor de não poder contar com o respeito às regras acordadas para relações econômicas internacionais e correr o risco de ser vítima de ações baseadas em relação desigual de força — uma crescente tendência à militarização defensiva.
Em que medida esses dois fatores são relevantes para o caso do Brasil? Aqui ganham importância o potencial hídrico, as reservas de quase um quarto das chamadas terras raras do planeta (atrás apenas da China nessa estatística), e o fato de ser um importante produtor de petróleo.
A preocupação com “militarizar” esse potencial tem ganhado destaque. Setores como alimentos, terras raras, metalurgia, energia renovável e recursos hídricos não são mais apenas ativos comerciais. Qual seria a composição exata do conjunto de setores considerados sensíveis, no caso brasileiro, a ponto de serem enquadrados no âmbito da segurança nacional?
A economia brasileira é um caso típico de atratividade a investimentos externos, o que tem possibilitado sistematicamente sua colocação em patamares de destaque entre os países com maior entrada de investimentos diretos.
Antes da atual turbulência geopolítica houve uma série de debates envolvendo técnicos de governo, empresários e acadêmicos sobre a conveniência ou não de o Brasil contar com instância específica de controle da entrada de recursos. A visão consensual dos participantes foi que: 1) não faz sentido criar burocracia adicional; 2) a legislação e as normas brasileiras atuais já impõem obstáculos à entrada livre de recursos; e 3) isso daria sinalização desfavorável a potenciais investidores, o que seria negativo numa economia que depende desses recursos. A exceção sempre foi o que corresponde à segurança nacional.
A expressão “segurança nacional” compreende iniciativas de cunho militar e de defesa, mas também cada vez mais setores produtivos não militares que podem ter impactos sobre a segurança. O desafio é definir os contornos desse segundo conjunto de setores.
O tensionamento de relações internacionais tende a ampliar o número de setores classificados como “segurança nacional”.
É, portanto, importante que o debate contemple, além dos termos da inserção internacional desejada da economia, também a definição dos setores e produtos a serem considerados como sensíveis para a segurança nacional. E se essas preocupações justificam a criação de um mecanismo para disciplinar a entrada de recursos.
Tão relevante quanto o controle na entrada dos recursos externos são os mecanismos de monitoramento das atividades internas dos recursos já internalizados, quando a autorização para a entrada for condicionada a desempenho.
Neste ano de debates de cunho eleitoral, esses temas deveriam ganhar visibilidade. Ou todo investimento externo é bom por definição?