„Ich halte die neue Grundsicherung in zentralen Punkten für verfassungswidrig“ |
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Politik : „Ich halte die neue Grundsicherung in zentralen Punkten für verfassungswidrig“
Wer nicht zum Termin erscheint, verliert im Zweifel alles. Die neue Grundsicherung folgt dabei einer Rechtsprechung, die sich selbst widerspricht. Der Sozialrechtler Roland Rosenow über Menschenwürde, Macht und juristische Kompromisse
Collage: der Freitag, Material: KI-Bilder
Drei verpasste Termine – und der Anspruch auf Unterstützung kann vollständig entfallen. Was bei der neuen Grundsicherung wie eine verwaltungstechnische Verschärfung klingt, berührt den Kern von Sozialstaat und Menschenwürde.
Der Rechtsprofessor Roland Rosenow erklärt im Interview mit dem Freitag, warum die Reform auf einer Rechtsprechung aufbaut, die das Existenzminimum zugleich garantiert und relativiert – und weshalb die Debatte von diskriminierenden Bildern lebt, die mit der Realität wenig zu tun haben.
der Freitag: Herr Rosenow, Bundesarbeitsministerin Bärbel Bas hatte bezüglich der Grundsicherungsreform erklärt: „Wir verschärfen die Sanktionen bis an die Grenze dessen, was verfassungsrechtlich zulässig ist“. Wie bewerten Sie nun das Ergebnis?
Roland Rosenow: Ich halte die Reform in zentralen Punkten nicht nur sozialpolitisch für falsch, sondern auch für verfassungswidrig. Aber das folgt aus meinem Verständnis, insbesondere des Menschenwürdegrundsatzes. Es gibt andere Auffassungen. Was es im Moment so schwierig macht, ist, dass das Bundesverfassungsgericht seine eigene Auffassung immer stärker relativiert hat.
Von welcher Auffassung sprechen Sie?
Mit dem Regelsatzurteil von 2010 und der Entscheidung über das Asylbewerberleistungsgesetz von 2012 hat das Gericht sehr überzeugend gezeigt, dass der Anspruch auf existenzsichernde Leistungen im Fall der Bedürftigkeit unmittelbar auf dem Grundgesetz beruht – und zwar auf dem Menschenwürdegrundsatz und dem Sozialstaatsprinzip. Dieser Anspruch umfasst das sogenannte physische Existenzminimum – Nahrung, Wohnen, Kleidung, medizinische Versorgung usw. – und das sogenannte soziokulturelle Existenzminimum. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes enthält das Grundgesetz einen einheitlichen Anspruch auf existenzsichernde Leistungen, der die beiden genannten Bereiche umfasst.
Und das wurde später relativiert?
Ja, genau. Der erste Schritt war der Regelsatzbeschluss aus dem Sommer 2014. Nachdem der Gesetzgeber die Entscheidung aus dem Jahr 2010 nur unzureichend umgesetzt hatte, landeten die Regelsätze wieder in Karlsruhe. Der Erste Senat zeigte sich zwar deutlich unzufrieden mit dem, was der Gesetzgeber geliefert hatte, ließ die Schummeleien bei der Berechnung des Regelsatzes aber durchgehen, ohne dies überzeugend begründen zu können. Im November 2019 erging dann das Sanktionsurteil, das zunächst als Erfolg für die Sache derjenigen, die auf Grundsicherungsleistungen angewiesen sind, wahrgenommen wurde. Heute sind wir mit den Folgen dieses Urteils konfrontiert.
Warum war das Sanktionsurteil problematisch?
Einerseits bekräftigte das Gericht seine vorherige Rechtsprechung: Das Recht auf existenzsichernde Leistungen beruhe unmittelbar auf der Verfassung und sei unverfügbar. Gleichzeitig entschied es, dass der Regelsatz im Fall von Pflichtverstößen der Leistungsberechtigten um bis zu 30 Prozent gekürzt werden dürfe. Das ist widersprüchlich. Die Begründung einer gerichtlichen Entscheidung muss erklären, wie das, was das Gericht entschieden hat, auf das Gesetz zurückgeführt werden kann. Das und nichts anderes verlangt die Bindung der Gerichte an Recht und Gesetz, die die Verfassung garantiert. Die Begründung des Sanktionsurteils genügt diesem Maßstab nicht.
Warum gerade 30 Prozent des Regelsatzes? Man weiß es nichtRoland Rosenow
Warum gerade 30 Prozent des Regelsatzes? Man weiß es nicht
Warum gerade 30 Prozent des Regelsatzes? Man weiß es nicht. Die Begründung erklärt die Entscheidung nicht, sondern stellt die konträren Auffassungen der Mitglieder des Senats unvermittelt nebeneinander. Das Sanktionsurteil ist ein politischer Kompromiss des Ersten Senats – keine rechtsdogmatisch überzeugende Entscheidung.
Das Gericht bekräftigt die Unverfügbarkeit des Rechts auf existenzsichernde Leistungen – und nimmt zugleich Einschränkungen daran vor. Wie geht der Senat mit diesem Widerspruch um?
Gute Frage – die Lösung, die das Verfassungsgericht fand, war der eigentliche Sündenfall. Er unterwarf den aus dem Menschenwürdegrundsatz entspringenden Anspruch auf existenzsichernde Leistungen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung. Doch der Menschenwürdegrundsatz gilt vorbehaltlos. Das gilt nicht für alle Grundrechte. Viele dürfen beschnitten werden, aber nicht willkürlich und unbegrenzt, sondern nur zu legitimen Zwecken und soweit dies wirklich erforderlich ist. Ob diese Bedingungen erfüllt sind, ist Gegenstand der Verhältnismäßigkeitsprüfung. Auf den Menschenwürdegrundsatz ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht anwendbar. Eine Relativierung der Menschenwürde gestattet das Grundgesetz nicht.
Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Tabubruch in späteren Entscheidungen zum Asylbewerberleistungsgesetz aufgegriffen und ausgebaut. Auch der BAföG-Beschluss aus dem Herbst 2024 ist aufschlussreich: Der Erste Senat bestätigte zwar, dass es ein Menschenrecht auf Bildung gibt, entschied aber, dass dies kein Recht auf existenzsichernde Leistungen während des Studiums umfasse. Das ist ein Recht auf Bildung nur für Wohlhabende.
Warum schränken Gerichte soziale Rechte ein?
Das ist keine juristische, sondern eine empirische Frage, über die ich nur spekulieren kann. Daher nur ein Gedanke mit Bezug zur aktuellen Reform: Die politischen Debatten im Vorfeld der Reform drehten sich unentwegt um den sogenannten Totalverweigerer. Aber den gibt es gar nicht. Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit ist immer wieder losgezogen und hat ihn gesucht, aber nicht gefunden. Der „Totalverweigerer“ ist ein Gespenst – dasselbe Gespenst, das das Sozialhilfegesetz bis 1974 den „Arbeitsscheuen“ nannte. Ein Bild der kulturellen Repräsentation von Menschen in Armutslagen, das mit der Realität nichts zu tun hat. Es dient dazu, asoziale Maßnahmen gegen Menschen in prekären Lebenslagen zu rechtfertigen.
Wenn wir nun konkret auf die Grundsicherungsreform schauen: Wie bewerten Sie die einzelnen Verschärfungen?
Erwerbsfähige Leistungsberechtigte müssen beim Jobcenter zu einem bestimmten Termin vorsprechen, wenn sie vorgeladen werden. Tun sie das nicht, spricht man von einem Meldeversäumnis. 87 Prozent aller Sanktionen folgen auf Meldeversäumnisse. Die Reform enthält eine Vorschrift, nach der der Anspruch auf „Grundsicherungsgeld“ vollständig entfällt, wenn ein Leistungsberechtigter drei Meldetermine versäumt hat. Im Ministerium glaubt man wohl selbst nicht, dass das mit dem Grundgesetz vereinbar sein könnte. Deshalb hat man die Sanktion ummäntelt. Wer drei Meldetermine versäumt hat, gilt qua gesetzlicher Fiktion als nicht erreichbar, womit sein Anspruch entfällt. Letztlich ist dieser Unterschied nicht viel mehr als Wortklauberei. Steht jetzt aber im Gesetz.
Eine Relativierung der Menschenwürde gestattet das Grundgesetz nichtRoland Rosenow
Eine Relativierung der Menschenwürde gestattet das Grundgesetz nicht
Kritiker würden einwenden, dass es nicht zu viel verlangt ist, einen Brief zu öffnen.
So spricht, wer nicht weiß, was Armut ist. Wer ist denn typischerweise nicht erreichbar? Stellen Sie sich eine junge Frau vor, die alleine für zwei Kinder im Alter von 18 Monaten und zweieinhalb Jahren sorgt und auf Grundsicherung angewiesen ist. Vielleicht kommen gesundheitliche Probleme hinzu, ein niedriger Bildungsabschluss, verbunden mit geringer Lesekompetenz. Auch Kompetenzen sind sehr ungleich verteilt. Sie bekommt in hoher Frequenz Briefe vom Jobcenter, die sie nur zum Teil versteht und die sie enorm unter Druck setzen. Irgendwann öffnet sie die Briefe nicht mehr, weil sie sich damit erstmal entlasten kann.
Aus meiner Beratungspraxis weiß ich: Das ist eine reale Situation, keine Seltenheit. Die Reform zielt darauf, möglichst viele Menschen, die wirklich in Not sind, aus der Grundsicherung herauszudrängen. Es ist wirklich krass.
Wie wird das in der Praxis aussehen?
Das muss man wohl abwarten. Was wir wissen, ist, dass Jobcenter sehr unterschiedlich mit den Sanktionsvorschriften umgehen. Manche Jobcenter verhängen zehnmal mehr Sanktionen als andere. Wenn diese neuen Regelungen allerdings wirklich systematisch angewendet werden, wird dies sehr viele Menschen in schwere Not treiben.
Welche weiteren Punkte der Grundsicherungsreform halten Sie für kritikwürdig?
Die Rückkehr zum Vorrang von Vermittlung vor Bildung ist wenig sinnvoll. Langfristiger Bezug von Leistungen der Existenzsicherung korreliert in hohem Maß mit dem Mangel an schulischer und beruflicher Bildung bzw. Ausbildung. Die Bürgergeldreform von 2022 war ein Schritt in die richtige Richtung. Sie bot Leistungsberechtigten die Chance, ihre Situation nachhaltig zu verbessern, indem sie sich weiterbilden. Das wurde jetzt wieder zurückgedreht – so lässt sich Integration nicht erreichen.
Wie bewerten Sie die strengeren Regeln zur Übernahme der Wohnkosten?
Die Kosten der Unterkunft sind seit der Einführung von Hartz IV ein Dauerproblem. Nach den Vorgaben des Bundessozialgerichts müssen die Jobcenter eine Angemessenheitsgrenze bestimmen, die keine Obergrenze, sondern eine Prüfgrenze ist. Liegt die Miete darunter, ist sie stets angemessen; liegt sie darüber, muss im Einzelfall geprüft werden, ob sie angemessen ist. In der Praxis behandeln die Jobcenter diese Prüfgrenze aber durchgängig als starre Obergrenze. Das ist besonders problematisch angesichts der rasanten Entwicklung der Mieten.
Insgesamt scheinen die Angemessenheitsgrenzen recht willkürlich bestimmt zu werdenRoland Rosenow
Insgesamt scheinen die Angemessenheitsgrenzen recht willkürlich bestimmt zu werden
Dazu kommt, dass die Angemessenheitsgrenzen keine nachvollziehbare Korrelation zum Mietniveau ausweisen. Das ergibt sich aus der großen Studie zum Thema, die vor etwa zehn Jahren im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales durchgeführt wurde. Insgesamt scheinen die Angemessenheitsgrenzen recht willkürlich bestimmt zu werden. Nun wurde eine echte Obergrenze eingeführt, die das anderthalbfache der Angemessenheitsgrenze beträgt.
Was sind die Folgen dieser Verschärfung?
Schon heute zahlen viele Menschen, die Leistungen nach dem SGB II beziehen, einen Teil ihrer Miete aus dem Regelsatz, weil die tatsächlichen Kosten der Unterkunft nicht vollständig übernommen werden. Die neue Obergrenze verschärft das Problem.
Besonders problematisch ist eine weitere Neuerung: Wenn das Jobcenter der Auffassung ist, dass die Miete gegen die Mietpreisbremse verstößt, übernimmt es nur die Miete, die nach seiner Auffassung wirksam vereinbart ist und fordert die leistungsberechtigte Person auf, wegen der überhöhten Miete gegen den Vermieter vorzugehen. Nach geltendem Recht kann das Jobcenter ohne Weiteres aus eigenem Recht gegen Vermieter von Leistungsberechtigten vorgehen, auch vor Gericht. Das sollen jetzt die Leistungsberechtigten selbst tun, die aber nicht über die wirtschaftlichen Mittel verfügen, um die damit verbundenen Prozessrisiken zu tragen.
Wie schätzen Sie die Chancen auf erfolgreiche Klagen ein?
Natürlich können und sollen Betroffene klagen, wenn Jobcenter gegen das geltende Recht verstoßen. Aber sie treffen dabei eben auf eine heterogene Rechtsprechung. Richter haben unterschiedliche Einstellungen, die sich oft auf ihre Entscheidungen auswirken. Außerdem dauert es oft Jahre, bis eine Entscheidung ergeht.
Was die verfassungsrechtlichen Fragen und das Bundesverfassungsgericht betrifft, bin ich skeptisch. Ich lese in dem BAföG-Beschluss des Ersten Senats aus dem Herbst 2024 zwischen den Zeilen, dass eine Mehrheit im Senat zu denjenigen gehört, die die sozialen Grundrechte, die das Bundesverfassungsgericht bislang anerkannt hat, infrage stellen. In der Literatur wird diese Auffassung ja vertreten. Wenn das richtig ist, wird der Senat es vermutlich ablehnen, Verfassungsbeschwerden gegen die neuen Vorschriften im Grundsicherungsrecht zur Entscheidung anzunehmen.
Roland Rosenow ist Professor für Recht der Sozialen Sicherung an der Katholischen Hochschule Freiburg.
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