Con decretos y resoluciones, el gobierno Petro viene sacando adelante su agenda reformista. En 2023, el gobierno expidió 1.147 actos administrativos, según datos recopilados por Dapper, una startup que trabaja con información pública. En paralelo, la aprobación de leyes pasó de 49 proyectos en 2022 a 27 en 2023. Una disminución del 45%.
Hacienda, Minas y Energía, Salud y Agricultura son los cuatro sectores en los que la mano regulatoria del gobierno Petro se ha sentido más, como se aprecia en esta gráfica*:
El poder regulatorio del gobierno se da en medio de la desconfianza del sector privado. Recientemente, el presidente del Grupo Argos, Jorge Mario Velásquez, señaló que la “incertidumbre regulatoria” del gobierno afecta los proyectos de inversión. Según los datos del PIB del 2023, la caída de la inversión privada explica buena parte de la desaceleración económica que experimenta el país.
Con Dapper, La Silla utilizó herramientas de inteligencia artificial (IA) para analizar con más detalles las prioridades del poder regulatorio del gobierno Petro, que puede convertirse en su principal herramienta para sacar adelante su programa de gobierno ante una eventual implosión de sus mayorías en el Congreso.
Con su poder regulatorio, el gobierno Petro ha priorizado el aumento de los precios de los combustibles y la intervención a las tarifas de la energía, como lo muestra la gráfica:
De los 71 actos administrativos del sector analizados con IA, 29 están relacionados con ajustes a los precios de la gasolina y el Acpm, o diésel. La cifra representa el 41% de los decretos y las resoluciones analizadas. Su peso en el sector está relacionado con la decisión del ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, de cerrar el hueco fiscal que genera el Fondo de Estabilización del Precio de los Combustibles (Fepc), con el que se subsidian los combustibles en Colombia.
La intervención a las tarifas de la energía es el segundo foco del gobierno en el sector. Este lo complementa con las regulaciones sobre la Comisión de Regulación de Energía y Gas (Creg), el órgano colegiado que regula el mercado eléctrico. No es extraño que un gobierno expida un alto número de normas sobre el mercado de la energía. Se trata de un sector fuertemente regulado por el sector público. Sin embargo, sus medidas en este frente son las que más generan desconfianza dentro del sector privado.
Tres factores han venido deteriorando la relación del gobierno con las empresas del sector eléctrico.
En primer lugar, la expedición de resoluciones y decretos en los que no son consultadas, o les dan poco tiempo para enviar sus comentarios al respecto. “El gobierno no nos da tiempo para explicar la inconveniencia de actos administrativos técnicamente complejos”, le dijo a La Silla un alto funcionario de Celsia, la empresa de energía del Grupo Argos, quien pidió la reserva de su nombre para no dañar su canal de comunicación con el gobierno. “Obtener una cita con el ministro, o con otras autoridades del sector, es realmente difícil, a diferencia de lo que pasaba en anteriores gobiernos”, agrega sobre el clima de desconfianza.
El segundo factor es lo que consideran una “avalancha” de anuncios por parte del gobierno frente al sector eléctrico. Entre ellos, la construcción de plantas de energía geotérmica en el Pacífico, o los topes al precio del kilovatio de energía en la bolsa para frenar el aumento en las facturas de la luz. El tercer factor que ha deteriorado la relación es la inestabilidad de la Creg. Petro, pese a las advertencias de la Corte Constitucional y la Contraloría, sigue sin hacer nombramientos permanentes en la Comisión, una situación que mina su independencia y no le permite tomar decisiones de fondo.
En el futuro del sector está la discusión sobre la reforma a la Ley de Servicios Públicos. El Ministerio presentó un borrador que, entre otras cosas, le permite al presidente asumir las funciones de la Creg y sacar decretos que afectan el cálculo de las tarifas de la energía. El proyecto fue ambientado con una reunión en Casa de Nariño con los congresistas del Caribe, una de las regiones más afectadas por el aumento del precio de la luz.
En Salud, el poder regulatorio del gobierno Petro se ha concentrado en modificar las normas sobre los pagos al sistema de salud:
De los 58 actos administrativos del sector analizados con IA, 21 están relacionados con los pagos al sistema de salud. Esta cifra representa el 36% de los decretos y las resoluciones analizadas. La salud también es un sector ampliamente regulado por el Estado, por lo que no es extraño que el gobierno expida una gran cantidad de normas sobre su operación.
Sin embargo, las regulaciones del gobierno en materia de pagos también se han hecho en medio de una desconfianza generalizada en el sector. Sobre todo por aquellas medidas del gobierno que han acelerado la crisis financiera de las EPS.
Entre ellas, los retrasos en los pagos de los medicamentos que no están incluidos en el Plan Básico de Salud (PBS); los desajustes en el monto que le paga el Estado a las EPS por cada uno de sus afiliados, la Unidad de Pago por Capacitación (UPC); y los señalamientos de que las EPS violan la ley por no cumplir con las reservas técnicas, una plata que sirve como una especie de colchón o provisión para cubrir eventualidades.
Como las empresas de energía, los equipos jurídicos de las EPS también se quejan del poco tiempo que tienen para comentar los proyectos de decretos o resoluciones. “Cada vez los plazos son más cortos y menos claros para comentar. Nos ocurrió puntualmente con las modificaciones para el pago de la UPC”, le dijo a La Silla un abogado de Sura, quien conoce el tema de primera mano y pidió la reserva de su nombre por no ser su vocero oficial.
El abogado de Sura se refiere a la resolución 2364 del 2023, publicada el 29 de diciembre. En su momento, Acemi, el gremio de las EPS del régimen contributivo, a la que pertenece Sura, señaló que el Ministerio de Salud no les permitió participar en la discusión de esa resolución, clave para sus finanzas.
El equipo jurídico de Sura también ha sentido una mayor vigilancia por parte de la Superintendencia de Salud. “La SuperSalud está ejecutando mucho más su rol de inspección y vigilancia. Lo ha hecho de una forma más directa”, dice el abogado de Sura a propósito del aumento de las sanciones a las EPS con problemas financieros y administrativos.
Una de las principales preocupaciones del equipo jurídico de Sura es un borrador de decreto, publicado en noviembre del 2023, para que los hospitales y otros prestadores de servicios puedan recibir directamente el dinero sin que pase por las EPS. “Los giros directos están contemplados en la ley, pero se utilizan para casos específicos. Tenerlos como regla para los pagos de clínicas y hospitales es atípico en el sistema”, dice el jurídico de Sura.
En el futuro inmediato del sector está la suerte de la reforma a la salud. La principal reforma social del gobierno está herida de muerte por la movida de un grupo de ocho senadores para archivarla en la Comisión VII del Senado. El gobierno no ha tirado la toalla y el presidente ordenó que el proyecto no fuera retirado, con el riesgo de sufrir una dura derrota legislativa. Para mañana, en Casa de Nariño, está previsto un desayuno de Petro con los senadores de la comisión con el objetivo de salvarla.
También está por verse cuáles serán los roles de la Nueva EPS y la SuperSalud ante un eventual hundimiento de la reforma.
Con la Nueva EPS, el gobierno ha venido impulsado un plan B para reformar el sistema de salud. La Nueva EPS cuenta con una alta participación estatal y tiene la cobertura más grande del país, con más de 10 millones de afiliados. Desde enero, su junta directiva está presidida por Aldo Cadena, un sindicalista que fue secretario de Salud de la alcaldía de Petro. En la SuperSalud, el gobierno también nombró a un político ideológicamente alineado con su reforma, el exconcejal de Bogotá del partido Verde, Luis Carlos Leal.
El Ministerio de Hacienda está en todas partes. Sus decisiones impactan el presupuesto de cada una de las entidades públicas del Estado. Por eso, sus actos administrativos están enfocados, sobre todo, en la modificación del presupuesto de múltiples instituciones, como lo muestra la gráfica:
De los 159 actos administrativos del sector analizados con IA, 62 están relacionados con modificaciones al presupuesto de diferentes entidades. El dato representa el 39% de los decretos y las resoluciones analizadas. Estos ajustes impactaron el presupuesto de 16 entidades diferentes, entre ellas, ministerios como los de Cultura y Educación, o la Unidad Nacional Para la Gestión del Riesgo de Desastres (Ungrd), envuelta en un escándalo de corrupción en el que presuntamente estuvo involucrado su exdirector, Olmedo López.
Hacienda, en cabeza del ministro Bonilla, ha sido el principal flanco de la sensación de incertidumbre que domina al sector privado.
Por un lado, por los errores en las asignaciones del Decreto de Liquidación del 2024 que pusieron en vilo los recursos para las carreteras por concesión, contratadas con el esquema APP. Y, por otra parte, por el borrador de decreto que le daba nuevos poderes a Petro para la aprobación de proyectos de inversión con vigencias futuras, el instrumento con el que se financian a largo plazo las megaobras en el país. Hacienda finalmente echó para atrás la norma.
Estos conflictos en Hacienda aceleraron la salida del exdirector del DNP, Jorge Iván González, y una cascada de renuncias de experimentados funcionarios en el Ministerio y en Planeación.
La modificación de normas sobre financiamiento externo y emisión de Títulos de Tesorería (TES), con los que el gobierno se endeuda en los mercados internacionales, también está en el centro de los decretos y resoluciones de Hacienda. El Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf) le advirtió recientemente al gobierno que su presupuesto en 2024 incumple con la regla fiscal, el instrumento legal que garantiza la estabilidad macroeconómica del país.
La reforma agraria es la gran bandera del gobierno Petro en el sector Tierras. Buena parte de sus decretos y resoluciones se han concentrado en la entrega de títulos a comunidades étnicas, como lo muestra la gráfica:
De los 51 actos administrativos analizados por IA, 14 están relacionados con entregas de tierras a comunidades negras o indígenas. La cifra representa el 23% de los decretos y resoluciones analizadas. Uno de los ejemplos más recientes de esta política sucedió en Tumaco, Nariño durante la gira de Petro por el Pacífico. En el coliseo del pueblo, el presidente le hizo entrega de un título de 28.400 hectáreas de tierra al Consejo Comunitario Afrorenacer, una comunidad negra.
En 2023, la reforma agraria de Petro se adelantó en medio del conflicto entre Jhenifer Mójica, ministra de Agricultura, y Gerardo Vega, quien hasta febrero fue director de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). La pugna entre los dos altos funcionarios sembró discordia en varios frentes. Entre ellos, la desconfianza por las cifras públicas de la reforma agraria, la interrupción de una relación fluida con los ganaderos de Fedegán y el retraso de los proyectos productivos en las tierras entregadas por el Estado.
En el futuro del sector está el desempeño del nuevo director de la ANT, Juan Felipe Harman, un político de izquierda, exalcalde de Villavicencio. Harman hace parte de los funcionarios ideológicamente alineados, y políticamente experimentados, que Petro está promoviendo en instituciones claves para su gobierno.
Por delante también están los resultados de la relación con los privados en el sector. Esta semana, el consejero empresarial, Juan Fernández, y la mano derecha del presidente, Laura Sarabia, han intensificado los encuentros con actores claves del agro con el objetivo de impulsar proyectos de inversión en el campo.
“Colombia es capaz de ser un país autosostenible en producción de leche. Pero debemos invertir 200 mil millones de pesos para que 20 mil campesinos empiecen a producir. Eso no es nada para la capacidad del Estado”, le dijo a La Silla Carlos Enrique Cavalier, presidente de Alquería, quien hizo parte de la reunión en Cartagena entre Petro y los cacaos empresariales, un puente que Sarabia y Fernández siguen fortaleciendo.
Cavalier, por ejemplo, ha utilizado esta nueva relación con el gobierno Petro para impulsar resoluciones en el sector lechero. El 28 de diciembre del 2023, MinSalud expidió la resolución 2270 para que el Invima controle la adición de lactosueros en los productos lácteos del país, una sustancia que diferentes estudios señalan como perjudicial para la salud. “Era algo que estaba impulsando desde el gobierno Santos”, dice.
*Este artículo contó con la colaboración de Pablo Manrique, analista de datos de Dapper.
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